一、改變土地用途違不違法?

土地使用者可以改變國有土地用途的，但應依法依規(guī)辦理有關審批手續(xù)。不得擅自改變用途或者不按照批準用途使用土地。

現(xiàn)行《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》等法律法規(guī)，對用地者如何辦理用途變更審批手續(xù)的規(guī)定比較明確，但對如何處理擅自改變用途或者不按照批準用途使用土地問題的規(guī)定比較籠統(tǒng)，不夠明確、具體，缺乏可執(zhí)行性和可操作性。結合法律規(guī)定和執(zhí)法實踐，對于改變土地用途問題應當區(qū)分情況，分類處理。

二、如何辦理改變用途審批手續(xù)?

《土地管理法》第56條規(guī)定，建設單位使用國有土地的，應當按照土地使用權出讓等有償使用合同的約定或者土地使用權劃撥批準文件的規(guī)定使用土地;確需改變土地建設用途的，應當經(jīng)國土資源主管部門同意，報原批準用地的人民政府批準。其中，在城市規(guī)劃區(qū)內改變土地用途的，在報批前，應當先經(jīng)有關城市規(guī)劃主管部門同意。《城市房地產(chǎn)管理法》第18條規(guī)定，土地使用者需要改變土地使用權出讓合同約定的土地用途的，必須取得出讓方和市、縣人民政府城市規(guī)劃行政主管部門的同意，簽訂土地使用權出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權出讓合同，相應調整土地使用權出讓金。《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第18條規(guī)定，土地使用者需要改變土地使用權出讓合同規(guī)定的土地用途的，應當征得出讓方同意并經(jīng)土地管理部門和城市規(guī)劃部門批準，依照本章的有關規(guī)定重新簽訂土地使用權出讓合同，調整土地使用權出讓金，并辦理登記。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第37、38、43條規(guī)定，城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內以劃撥、出讓方式取得國有建設用地使用權的，建設單位均要取得城鄉(xiāng)規(guī)劃部門核發(fā)的建設用地規(guī)劃許可證。建設單位應當按照規(guī)劃條件進行建設;確需變更的，必須向城鄉(xiāng)規(guī)劃部門提出申請。建設單位應當及時將依法變更后的規(guī)劃條件報有關國土資源主管部門備案。

從法律法規(guī)的規(guī)定可以看出，用地者取得的國有建設用地使用權的土地用途，經(jīng)過批準，是可以變更的。根據(jù)原供地方式、地塊所在區(qū)域的不同，國有建設用地的改變原批準用途的審批主要有兩種情況：

1、是出讓國有建設用地改變用途的，應當經(jīng)國土資源主管部門同意，報原批準用地的人民政府批準。如果地塊在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內，還要先經(jīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門審批同意變更規(guī)劃條件。經(jīng)批準改變原用途的，重新辦理用地手續(xù)，重新簽訂或者變更土地使用權出讓合同、調整土地使用權出讓金、辦理土地變更登記等。

2、是劃撥國有建設用地改變用途的，審批程序與出讓國有建設用地類似。但要注意的是，批準改變原用途的，改變后的用途如符合《劃撥用地目錄》的，經(jīng)批準，可以繼續(xù)以劃撥方式使用，辦理相應的劃撥用地手續(xù)，換發(fā)新的國有土地劃撥決定書;改變后的用途如不符合《劃撥用地目錄》的，應當依法辦理有償用地手續(xù)。

三、對擅自改變用途和不按批準用途使用土地的，依法應如何處罰?

《城市房地產(chǎn)管理法》第26條規(guī)定，以出讓方式取得土地使用權進行房地產(chǎn)開發(fā)的，必須按照土地使用權出讓合同約定的土地用途、動工開發(fā)期限開發(fā)土地。這一規(guī)定僅是明確了義務，但法律沒有規(guī)定相對應的法律責任條款，國土資源主管部門無法適用《城市房地產(chǎn)管理法》對改變用途問題進行查處。

《土地管理法》第80條規(guī)定，不按照批準的用途使用國有土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交還土地，處以罰款。這一規(guī)定過于籠統(tǒng)，沒有明確適用范圍，缺乏可執(zhí)行性。“國有土地”應是包含了國有農用地、國有建設用地、國有未利用地的，那么這里的“用途”是什么含義，是寬泛理解的農業(yè)和非農建設用途，還是指工業(yè)、房地產(chǎn)、商業(yè)、旅游等具體建設用途?因法律規(guī)定的不明確，這一條規(guī)定，國土資源主管部門實踐中很難執(zhí)行。某企業(yè)通過依法出讓方式取得的一塊工業(yè)用地，后因城市規(guī)劃調整或者企業(yè)投資方向調整等原因，將該地塊改用于房地產(chǎn)開發(fā)，但未依法辦理變更用途的審批手續(xù)。對此，國土資源主管部門是否應當依據(jù)《土地管理法》第80條規(guī)定，責令交還土地，處以罰款呢?企業(yè)已經(jīng)支付土地出讓金的國有建設用地，因具體用途的改變，而責令其退還土地，明顯不合理，也很難執(zhí)行。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第37、38、39、40條規(guī)定，城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內，以劃撥、出讓方式取得國有建設用地的，建設者要依法辦理建設用地規(guī)劃許可證、建設工程規(guī)劃許可證，并嚴格按照規(guī)劃條件進行建設。該法第64條規(guī)定，未取得建設工程規(guī)劃許可證或者未按照建設工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設的，由城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責令停止建設;尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響的，限期改正，處建設工程造價5%以上10%以下的罰款;無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設工程造價10%以下的罰款。可以看出，對用地者依法取得的國有建設用地具體用途變更問題的管理和處罰，應由城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門處理。

《中華人民共和國土地管理辦法》中詳細的規(guī)定了征地的條件及企業(yè)征地用途的變更。對于需要改變征地用途的企業(yè)必須向當?shù)卣岢鲎兏暾垼鄳恼{整原出讓合同的土地用途并依法重新辦理土地登記。對于私自改變土地用途的企業(yè)予以罰款或其他法律后果。

四、什么是國有土地使用權

由于中國法律禁止土地買賣，國家土地所有權一般不能流轉，因而國家對國有土地的處分權主要是對土地使用權而言，劃撥、出讓或者確認、收回土地使用權的權利，都可以理解為對土地的一種處分。有償取得的國有土地使用權，可以依法轉讓，因此，國家土地所有權中的處分權有一部分也可以有限制的由土地使用者來行使。在農村，農民使用國有土地和使用本集體所有的土地，除了在法律概念上不同外，其他方面已沒有本質的區(qū)別。國家在收回農民長期使用的國有土地時也要給以適當補償。依法有償受讓取得的國有土地使用權，成為一種完整意義上的財產(chǎn)權，可以依法轉讓、出租、贈與、繼承、抵押，與一般通過劃撥取得的國有土地使用權不同的是“有償”、“有期”，這是國家憑借土地所有權對使用權進行的一種限制，是實現(xiàn)土地所有權的一種措施。

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