關鍵詞：規范性文件行政復議功能定位操作困惑

作者：施毓堃，相城區食品藥品監管局

《中華人民共和國行政復議法》第7條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關的所依據的下列規定不合法，在對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關提出對該規定的審查申請：(一)國務院部門的規定;(二)縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規定;(三)鄉鎮人民政府的規定。該款所列規定不含國務院部、委員會規章和地方人民政府規章。規章的審查依據法律、行政法規辦理。”該條首次在我國行政法中確立了規范性文件行政復議制度。從而也意味著我國行政復議制度功能定位的逐步轉變。

一、行政復議制度的功能定位

縱觀我國行政復議制度的發展過程，直到1990年國務院頒布《行政復議條例》后，我國的行政復議工作才有了最直接的行政法規依據。該條例第1條對行政復議的功能定位是：維護和監督行政機關依法行使職權，防止和糾正違法或者不當的具體行政行為，保護公民、法人或者其他組織的合法權益。從這一規定不難看出，“維護”和“監督”行政機關依法行使職權是該條例的首要目的。如此的定位使得在具體構建行政復議制度的過程中更為側重行政復議機關的行政屬性而非司法屬性。1999年全國人大常委會通過了《行政復議法》對此進行了修改，將立法宗旨確定為“防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監督行政機關依法行使職權”，即將“防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為”作為首要目標，但事實上，這一目標的出發點仍將行政復議等同于行政系統內部的自我糾錯手段。在這一基本目標的指引之下，《行政復議條例》中存在的諸多弊端并未在《行政復議法》中得以改善，從中央到地方公布的相關數據中也可以看出，實踐中的行政復議行為未能較好的實現制度設計者的最初設想。與此同時，行政訴訟案件與信訪案件仍然持續增長，其中相當一部分案件本可以通過行政復議來解決，但行政復議機關卻未能有效發揮解紛功能，未能充分分擔法院以及信訪部門的壓力。究其個中原因，行政復議制度目標定位的偏差無疑是問題的關鍵所在。因而，筆者認為盡管層級監督與內部糾錯依然是行政復議制度的重要功能，但其基本目標應當定位于解決與行政相對方之間的行政糾紛。在《行政復議法》頒布8年之后，國務院于2007年5月29日制定通過的《行政復議法實施條例》肯定了復議制度的這一功能。該條例第1條明確規定：“為了進一步發揮行政復議制度在解決行政爭議、建設法治政府、構建社會主義和諧社會的作用”。從這一宗旨中可以看出，解決行政爭議應是行政復議實施條例的基本目的。

二、意見分歧

將規范性文件納入行政復議范圍一定意義上是對我國行政法治的一大發展。但是，該制度確立以后無論在行政法治實踐還是行政法學界都褒貶不一，且彼此的觀點似乎都能找到自己的理由。

(一)肯定說

多數人認為，近年來，由于一些地方受到利益驅動，亂發文件，違反上級規定進行審批、發證、罰款、收費，問題不少，群眾反應強烈，需要引起高度重視，并采取有力措施予以解決。許多違法和不當的具體行政行為產生的根源是隱藏于其后的規范性文件，行政機關根據這些規范性文件作出的具體行政行為也應當是不合法的。但是，面對這種情況，受到損害的行政相對人卻無權就規范性文件是否合法申請復議，行政復議機關也無權對這些規范性文件進行審查，如果不允許當事人對提出行政復議，就意味著人們無法對明確違法的規范性文件通過個案監督的方式，及時有效的從源頭上否定其效力，而只能是等待這一違法的規范性文件通過行政機關及其工作人員的執行行為產生的現實惡果，再對這一惡果申請行政復議。加之行政機關內部對抽象行政行為的監督還沒有很好的發揮作用，因而，最終也只能從根本上解決具體行政行為是否合法的問題。這無異是法律的悲哀。為了充分保護公民、法人和其他組織的合法權益，通過行政復議程序來監督行政機關制定的規范性文件的合法性，體現行政法治原則和行政行為必須嚴格守法的原則精神，必須將抽象行政行為即一定范圍的政府規范性文件納入行政復議的范圍。部分學者認為把抽象行政行為納入到行政復議中去，有它的緊迫性和現實意義。