我國(guó)的行政復(fù)議制度最初是作為行政訴訟制度的配套制度而建立起來的，作為這一制度建立標(biāo)志的《行政復(fù)議條例》與《行政訴訟法》在立法上基本上保持了一致，但是，由于立法上的限制，這一制度在實(shí)施中沒有能夠發(fā)揮其應(yīng)有的作用，新的《行政復(fù)議法》的頒布實(shí)施從立法上改變了這一狀況，它標(biāo)志著我國(guó)的行政復(fù)議制度的成熟與完備，但也正是由于它在立法上擺脫了《行政訴訟法》的影響和束縛，因而，《行政復(fù)議法》與《行政訴訟法》在不少制度的設(shè)定方面相互不能銜接，存在著相互脫節(jié)的現(xiàn)象。前不久，最高人民法院又在總結(jié)理論和實(shí)踐的基礎(chǔ)上發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》，對(duì)行政訴訟法的適用和執(zhí)行做了進(jìn)一步的解釋和說明，從而使行政訴訟制度更趨完善，但也使行政復(fù)議制度與行政訴訟制度之間的脫節(jié)現(xiàn)象愈為明顯。這一問題不解決，會(huì)使行政復(fù)議和行政訴訟這兩項(xiàng)民主制度的優(yōu)越性大打折扣，本文試對(duì)行政復(fù)議與行政訴訟在制度設(shè)定方面的脫節(jié)問題進(jìn)行分析。一、行政復(fù)議范圍與行政訴訟受案范圍的脫節(jié)行政復(fù)議范圍與行政訴訟受案范圍的脫節(jié)首先體現(xiàn)在具體行政行為方面。總的說來，行政復(fù)議的范圍要較行政訴訟的受案范圍寬泛得多。盡管《行政復(fù)議法》與《行政訴訟法》在受案范圍上都采用了列舉式加概括式的規(guī)定方式，但是，明確列入行政復(fù)議范圍而未列入行政訴訟受案范圍的有：對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的有關(guān)許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證等證書變更、中止、撤銷的決定不服的;對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的關(guān)于確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的;認(rèn)為行政機(jī)關(guān)變更或者廢止農(nóng)業(yè)承包經(jīng)營(yíng)合同，侵犯其合法權(quán)益的;認(rèn)為符合法定條件，申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)審批、登記有關(guān)事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)沒有依法辦理的;申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)受教育權(quán)的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)沒有依法履行的;申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)發(fā)放社會(huì)保障金或者最低生活保障費(fèi)，行政機(jī)關(guān)沒有依法發(fā)放的。此外，為防止列舉規(guī)定的疏漏，《行政復(fù)議法》并增加了“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的”概括規(guī)定。這樣，《行政復(fù)議法》實(shí)際上就將行政機(jī)關(guān)所有的外部具體行政行為納入到行政復(fù)議的范圍之中，而反觀《行政訴訟法》，除了上述列舉的內(nèi)容未有規(guī)定外，其概括規(guī)定也僅限于“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的”情形，因此，《行政訴訟法》實(shí)際上只是將主要的具體行政行為納入到行政訴訟的受案范圍之中;不僅如此，《行政復(fù)議法》將對(duì)相對(duì)人權(quán)利保護(hù)的范圍拓展到所有的權(quán)利領(lǐng)域，即只要相對(duì)人認(rèn)為其合法權(quán)益受到具體行政行為的侵犯，都可以申請(qǐng)行政復(fù)議，而《行政訴訟法》則將權(quán)利保護(hù)的范圍局限在人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)方面。盡管《行政訴訟法》看到了這一規(guī)定的不足而在其第11條第款中做了補(bǔ)充規(guī)定，但是，這一規(guī)定也僅僅說明，相對(duì)人如越出人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)的范圍提起訴訟，必須要有法律、法規(guī)的明確規(guī)定。這樣，在行政復(fù)議與行政訴訟的受案范圍上即發(fā)生了脫節(jié)，在理論上行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)服從司法裁決，但是，我國(guó)又是成文法的國(guó)家，凡法律未予明確規(guī)定為受案范圍的，法院一般不予受理，這樣就使法院在受理《行政訴訟法》未予規(guī)定的行政復(fù)議案件時(shí)發(fā)生了困難。行政復(fù)議范圍與行政訴訟受案范圍的脫節(jié)還體現(xiàn)在抽象行政行為方面。正如不少學(xué)者所言，《行政復(fù)議法》將部分抽象行政行為納入行政復(fù)議的范圍無疑是立法上的一個(gè)突破，但與之相對(duì)應(yīng)的《行政訴訟法》則將抽象行政行為完全排斥在行政訴訟的受案范圍之外，而行政訴訟排斥抽象行政行為的理由一是因?yàn)槿鄙賾椃ǖ拿鞔_授權(quán)，二是司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的干預(yù)應(yīng)當(dāng)適度和有限。細(xì)細(xì)品味，兩項(xiàng)理由均值得推敲，實(shí)際上，翻開憲法可以發(fā)現(xiàn)，行政訴訟對(duì)具體行政行為的審查同樣沒有具體的憲法規(guī)定，但它仍然依照憲法的基本原則及現(xiàn)代民主制度的基本理念建立起來了，因此，將抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍并沒有實(shí)質(zhì)性的法律障礙，禁區(qū)主要是在觀念上，是否將抽象行政行為納入行政訴訟的范圍，與其說是一個(gè)法律問題，不如說是一個(gè)觀念上的問題。《行政復(fù)議法》將抽象行政行為納入復(fù)議范圍，這就在立法上承認(rèn)了抽象行政行為違法侵權(quán)的現(xiàn)實(shí)可能性，而僅僅為抽象行政行為的受害人提供行政上的救濟(jì)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因?yàn)閺?fù)議在一定程度上仍然是“自己作為自己案件的審判官”，因而，它的公正性同樣應(yīng)當(dāng)接受司法的最終檢驗(yàn)。