上海大火“燒”出22條地方新規(guī) 總包分包需備案

　　“連續(xù)呼吁了很多年，上海終于對政府部門越權(quán)審批、監(jiān)理缺位、施工企業(yè)法定代表人的安全責(zé)任不落實等建筑市場的頑疾作出具體規(guī)定。”1月25日，上海市政協(xié)常委、上海市建緯律師事務(wù)所主任朱樹英律師告訴記者。

　　據(jù)悉，國務(wù)院正在制定的《建筑市場管理條例》已六易其稿，并受到中央紀(jì)委牽頭的中央治理工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題工作領(lǐng)導(dǎo)小組的重視，業(yè)內(nèi)人士希望新規(guī)能夠以上海為鑒，在全國范圍內(nèi)創(chuàng)新監(jiān)管制度。

　　上海22條地方新規(guī)

　　1月11日，上海市出臺《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范本市建筑市場加強(qiáng)建設(shè)工程質(zhì)量安全管理的若干意見》，意見共22條。

　　“每一條意見都是圍繞著上海大火暴露的問題而來。”朱樹英說。在這22條新規(guī)中，十個方面的建筑市場頑疾得到了政府的重視，堪稱建筑市場管理的十大亮點。

　　一是嚴(yán)格了工程建設(shè)審批程序。上海大火案中教師公寓的外墻改建按照物權(quán)法規(guī)定，應(yīng)由全體業(yè)主共同表決通過，發(fā)包人本應(yīng)是大樓全體業(yè)主或者是得到授權(quán)的業(yè)主委員會。令人不可思議的是：本案裝修工程實際上的發(fā)包人卻是上海市靜安區(qū)建設(shè)交通委員會，政府主管部門越權(quán)發(fā)包、越權(quán)審批，因此靜安區(qū)建交委主任高偉忠等3人因涉嫌濫用職權(quán)罪等被刑事拘留。

　　朱樹英說：“其實，很多地方的政府主管部門都存在著濫用行政權(quán)力的問題，新規(guī)強(qiáng)調(diào)完善審批流程，嚴(yán)格審批程序。”

　　二是明確了安全風(fēng)險評估制度，要求質(zhì)量安全重大問題，要在工程可研報告中有專門分析，并提出方案，預(yù)留費用。這一條此前沒有任何規(guī)定。

　　三是招投標(biāo)的條件中新增加規(guī)定，要求“安全防護(hù)、文明施工措施費、監(jiān)理費不作為評標(biāo)條件。對施工招標(biāo)中涉及質(zhì)量安全關(guān)鍵崗位的注冊建造師列為評標(biāo)條件”。

　　四是總包和分包合同都要進(jìn)行備案，政府要建立總包、分包單位和勞務(wù)單位數(shù)據(jù)庫。朱樹英說：“這一條也是新增加的。以前政府有關(guān)部門抱怨人手不夠，部門沒這個能力。但若不知道分包單位是誰，怎能知道是否存在違法分包?這條規(guī)定非常重要。”

　　五是關(guān)注到了建筑材料的質(zhì)量管理。要求加強(qiáng)監(jiān)測管理，對生產(chǎn)和提供不合格以及假冒偽劣建筑材料的，要列入“黑名單”，但是新規(guī)對于易燃材料沒有特殊的管理。

　　六是對監(jiān)理問題作出創(chuàng)新規(guī)定。要求取消監(jiān)理費用競標(biāo)，政府投資項目監(jiān)理費實行國庫直撥，監(jiān)理單位要提高現(xiàn)場控制能力。

　　朱樹英告訴記者：“監(jiān)理依法應(yīng)是能夠獨立承擔(dān)工程質(zhì)量安全監(jiān)管責(zé)任的第三方，但是現(xiàn)實中，由于監(jiān)理費的確定和支付受委托人制約，監(jiān)管也往往受業(yè)主掣肘;又由于選擇監(jiān)理單位的招投標(biāo)，監(jiān)理費用被壓得很低，費用不但達(dá)不到國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，還往往被拖欠，導(dǎo)致監(jiān)理單位人手不夠，甚至連工資都不夠發(fā)。監(jiān)理費的招標(biāo)確定制約了監(jiān)理作用的發(fā)揮，有的事故中建設(shè)單位明明沒有施工許可證，但是監(jiān)理單位就是不敢監(jiān)督。監(jiān)理費的性質(zhì)類似于工程安全措施費，本應(yīng)像清單計價規(guī)范規(guī)定的屬于不可競爭的費用，監(jiān)理單位的招投標(biāo)競爭內(nèi)容不應(yīng)針對費用，而是應(yīng)當(dāng)競爭監(jiān)理單位的責(zé)任和能力。”

　　七是加強(qiáng)施工現(xiàn)場監(jiān)控能力。要求工程監(jiān)理對于施工現(xiàn)場中的各類違法違規(guī)行為要及時發(fā)現(xiàn)、及時制止。

　　八是強(qiáng)調(diào)了建筑企業(yè)法定代表人是企業(yè)安全生產(chǎn)第一責(zé)任人。“這一點法律有原則規(guī)定，但是沒有具體制度，法定代表人的責(zé)任也一直沒有落實，相關(guān)制度也就形同虛設(shè)。”朱樹英說。

　　九是規(guī)定了施工作業(yè)人員的用工管理。要求加強(qiáng)建設(shè)工程施工作業(yè)人員的職業(yè)技能和安全培訓(xùn)，建立多層次培訓(xùn)體系，逐步實現(xiàn)關(guān)鍵崗位技術(shù)工人經(jīng)培訓(xùn)持證上崗。尤其是針對大火引起的直接原因是使用了無上崗證書的電焊工，規(guī)定要求在市區(qū)兩級財政安排的教育費中應(yīng)當(dāng)單獨列支施工作業(yè)人員培訓(xùn)教育經(jīng)費。#p#分頁標(biāo)題#e#

　　十是要求建立建制獨立的質(zhì)量安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)。朱樹英說:“目前履行監(jiān)管職責(zé)的只是建設(shè)主管部門下設(shè)的一個處室，不是獨立的部門。新規(guī)注意到監(jiān)管部門的責(zé)任，強(qiáng)調(diào)要建立一個建制獨立的部門，這是明顯的進(jìn)步。”

　　六份提案針對大火教訓(xùn)

　　今年上海兩會，朱樹英將參政議政的焦點集中在建筑領(lǐng)域，他所提交的6份提案都與吸取上海大火教訓(xùn)有關(guān)。

　　他告訴記者，上海靜安區(qū)建交委發(fā)生事故后不得不面對賠償責(zé)任是嚴(yán)重的教訓(xùn)。政府部門應(yīng)該借此開展物權(quán)法、侵權(quán)責(zé)任法等新的法律的培訓(xùn)和教育，政府重大決策前聽取律師的意見也應(yīng)該真正落到實處。

　　盡管政府已頒布、實施了22條新規(guī)，但他認(rèn)為仍然不夠。“施工現(xiàn)場安全以防為主的長效管理機(jī)制要落到實處，政府部門應(yīng)承擔(dān)有效的過程監(jiān)管責(zé)任。”據(jù)悉，此前他曾就建筑施工管理先后提過8個提案、41條整改建議，當(dāng)時承辦部門雖基本都采納，但并未切實采取有效措施。

　　朱樹英認(rèn)為：“政府部門僅采用備案制審核施工安全是不夠的，應(yīng)該加強(qiáng)過程監(jiān)管，隨時發(fā)現(xiàn)問題，隨時整改，建立有效監(jiān)管已刻不容緩。”

　　今年的提案中，他建議引入第三方加強(qiáng)監(jiān)管和檢查，充分發(fā)揮監(jiān)理單位和保險機(jī)構(gòu)的市場監(jiān)管作用。主管部門應(yīng)該從招投標(biāo)開始，就明確監(jiān)理加強(qiáng)對施工企業(yè)的轉(zhuǎn)包和違法分包的監(jiān)督、檢查責(zé)任，并要求監(jiān)理把檢查及處理結(jié)果報主管部門。

　　此外，監(jiān)理費不能由建設(shè)單位直接支付給監(jiān)理單位，建議通過監(jiān)理協(xié)會監(jiān)控，應(yīng)建立、完善第三方平臺。

　　據(jù)悉，由于建筑法的修訂遲遲不能出臺，國務(wù)院正在加緊制定《建筑市場管理條例》，目前該條例已六易其稿。朱樹英希望條例借鑒上海大火教訓(xùn)，吸納上海22條新規(guī)的經(jīng)驗，建立我國建筑市場的有效監(jiān)管制度。

　　應(yīng)該確立“高壓線”

　　與朱樹英律師的觀點相同，北京市金臺律師事務(wù)所合伙人朱建岳律師表示，政府部門重審批輕現(xiàn)場檢查要不得。上海建筑市場22條新規(guī)有四條談到了政府的監(jiān)管責(zé)任，但是建筑市場門檻低，競爭激烈，一個報價出來總有更低的價格，政府應(yīng)該確立“高壓線”，撞線就不能在圈里混了。

　　另外，新規(guī)加強(qiáng)了監(jiān)理現(xiàn)場控制的責(zé)任，并加強(qiáng)了從業(yè)人員管理，要求持證上崗。“監(jiān)理責(zé)任重大，缺少監(jiān)理環(huán)節(jié)，不亂套才怪。從業(yè)人員監(jiān)管不力也是建筑市場的頑疾，活急的時候，用人就是隨便抓，這種游擊隊安全意識很差。”朱建岳說，“但是，上海新規(guī)以及正在制定的新條例能否根本扭轉(zhuǎn)建筑市場亂局，有待觀察。因為與法律規(guī)定相比，更重要的是法律的執(zhí)行力。”

　　比如在北京，安全防護(hù)費、監(jiān)理費等都規(guī)定必須單獨列支，但是實際執(zhí)行中往往走了調(diào)。業(yè)主與施工企業(yè)簽個補(bǔ)充協(xié)議，將這部分費用很容易找補(bǔ)回去。北京明令不能壓縮工期，但是有的在招投標(biāo)之前就私下列明壓縮工期的條件，不答應(yīng)就中不了標(biāo)，北京有的工期能被壓縮一半以上。

　　“建筑市場的法律規(guī)定已經(jīng)相當(dāng)繁雜，根除頑疾關(guān)鍵是強(qiáng)化法律的執(zhí)行力。”朱建岳說。