立法是對(duì)國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利的第一次分配，是社會(huì)公正之源。然而，部門利益的存在以及大量法律是部門起草的現(xiàn)狀，使得公共權(quán)力在立法的過(guò)程中被部門化，部門的權(quán)力被利益化，部門的利益被合法化。這，極大地?fù)p害了國(guó)家法制的統(tǒng)一和廣大公民的權(quán)利，被戲稱為“統(tǒng)一的中國(guó)，割據(jù)的法律”。

??????????????????? 部門利益法制化亂象

? 　　近20年來(lái)，在人大通過(guò)的法律中，由國(guó)務(wù)院各相關(guān)部門提交的法律提案占總量的75%至85%。一些立法遇到棘手的或敏感的問(wèn)題，也授權(quán)“國(guó)務(wù)院另行規(guī)定”，進(jìn)而授權(quán)部門進(jìn)行法律條文的細(xì)化和解釋。還有大量由行政部門制定的行政法規(guī)、部門規(guī)章，同樣具有法律約束力。

? 　　“屁股指揮腦袋”，部門一旦掌握了立法資源，就難保不為自己爭(zhēng)權(quán)力、爭(zhēng)利益：努力鞏固、爭(zhēng)取有利職權(quán)(如審批、許可、收費(fèi)、處罰等)，冷淡無(wú)利或少利職權(quán)，往往規(guī)定公民禁止性規(guī)范多，而對(duì)自己責(zé)任規(guī)范予以規(guī)避和淡化。

? 　　業(yè)內(nèi)人士透露，在起草、論證、審議治安處罰法草案的過(guò)程中，公安部一直試圖將警察權(quán)力擴(kuò)大，于是就有了草案中的留置時(shí)間和拘留期限延長(zhǎng)、處罰范圍擴(kuò)大、警察權(quán)力延伸等內(nèi)容，使得一部以維護(hù)社會(huì)治安、保障人權(quán)、限制警察權(quán)力為基本任務(wù)的人權(quán)法律，異化成了強(qiáng)化警察權(quán)力、限制公民自由的管制法。如果不是后來(lái)專家學(xué)者和全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)人員力陳警察濫權(quán)的害處并堅(jiān)決反對(duì)，很多有利警察卻不利人權(quán)的條款就會(huì)成為正式法律條文。

? 　　醫(yī)療事故處理?xiàng)l例當(dāng)初是由衛(wèi)生部起草的，其中對(duì)醫(yī)患糾紛的處理，明顯偏袒醫(yī)療單位，甚至于有些部分與民法通則的規(guī)定相抵觸。……

? 　　類似的例子不勝枚舉：在鐵路法、民航法、預(yù)算法、藥品監(jiān)督和管理法、衛(wèi)生防疫條例、勞動(dòng)教養(yǎng)條例、刑事訴訟法、電信條例、電力法等法律法規(guī)文本中，能夠清晰地看到鐵道部、民航總局、財(cái)政部、衛(wèi)生部、公安部等部門的利益影子，有的甚至就是赤裸裸的部門利益維護(hù)條款。

? 　　國(guó)家立法尚且如此，那些部門規(guī)章就更加肆無(wú)忌憚了。《火車與其他車輛碰撞和鐵路路外人員傷亡事故處理暫行規(guī)定》規(guī)定：“鐵路部門酌情給予事故傷亡人員的是，一次性救濟(jì)費(fèi)50至150元，或者80至150元火葬費(fèi)或埋葬費(fèi)。”“受害者家屬因處理后事產(chǎn)生的生活費(fèi)，可由其單位補(bǔ)償糧票。”隨著時(shí)代的進(jìn)步，這一“規(guī)定”之荒唐越發(fā)彰顯。然而就是這樣荒謬的規(guī)定，竟然暫行了28年，直到2007年才被新法所取代。而即使是這個(gè)新法的出臺(tái)，同樣是喝彩聲寡，質(zhì)疑者眾，因?yàn)樗瑯芋w現(xiàn)了鐵老大的強(qiáng)悍霸權(quán)。

? 　　而如果某個(gè)法律牽涉多個(gè)部門的利益或者削弱某個(gè)部門的利益，那么，它的命運(yùn)很可能就是難產(chǎn)：因?yàn)榉磯艛鄨?zhí)法機(jī)構(gòu)擁有很大權(quán)力，放到哪個(gè)部門，就意味著這個(gè)部門權(quán)力的強(qiáng)化，于是各個(gè)部門激烈爭(zhēng)奪，難以達(dá)成共識(shí)，中國(guó)的反壟斷法用了13年才艱難出臺(tái)；因?yàn)闋可娴焦贰⒛茉础⒔煌ǖ榷鄠€(gè)行政部門，利益關(guān)系太過(guò)復(fù)雜，燃油稅征收“擇機(jī)”長(zhǎng)達(dá)10年之久仍未擇到時(shí)機(jī)；在歷經(jīng)了長(zhǎng)達(dá)27年的一輪又一輪的調(diào)研論證、征求意見(jiàn)后，被全國(guó)人大認(rèn)定為“條件成熟時(shí)安排審議”的電信法，出臺(tái)前景至今仍不見(jiàn)明朗。

? 　　除了侵占公民的權(quán)利，部門立法還將本屬多個(gè)部門分權(quán)管轄的事項(xiàng)據(jù)為己管，侵占其他相關(guān)部門的權(quán)力，造成同一位階的行政法規(guī)和規(guī)章之間、不同位階的行政法規(guī)和規(guī)章之間存在許多矛盾和沖突，司法主體和守法主體無(wú)所適從，部門則你管你的，我管我的，有利的爭(zhēng)著管，無(wú)利的都不管。

? 　　東北某地交警與農(nóng)機(jī)部門爆發(fā)的農(nóng)用車管理之爭(zhēng)，堪稱一個(gè)經(jīng)典案例。當(dāng)時(shí)，交警部門下發(fā)通知，要求各地發(fā)現(xiàn)懸掛農(nóng)機(jī)部門核發(fā)的農(nóng)用運(yùn)輸車號(hào)牌上路者，一律查扣，有的按無(wú)證駕車予以處罰，還強(qiáng)行為數(shù)千名駕駛員重新落籍、辦證，每人收1000多元。兩家都拿出了有關(guān)部委的相關(guān)法規(guī)條例。 #p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

? 　　而對(duì)于像民法典這樣事關(guān)每一個(gè)公民的切身利益，且為現(xiàn)代市民社會(huì)之必須的法律，也遲遲難以出臺(tái)。業(yè)內(nèi)人士分析認(rèn)為，其中一個(gè)重要原因是，它們與任何部門、集團(tuán)的利益沒(méi)有直接的聯(lián)系，也不會(huì)產(chǎn)生權(quán)力的賦予或分配，因而其迫切性似乎也就顯得不那么重要了。

??????????????????? 不能再搞部門法律體系

? 　　部門利益法制化的危害是極其嚴(yán)重的。正如有論者指出的，這種丑陋的現(xiàn)象，就是一種赤裸裸的搶劫，是一種打著法律與法制的“旗號(hào)”，明目張膽的搶劫。它以“法律的名義”粗暴地從百姓口中奪食，肥的卻是某些權(quán)力部門及其豢養(yǎng)的壟斷性利益集團(tuán)。

? 　　更嚴(yán)重的是，它有損國(guó)家法律體系的有機(jī)統(tǒng)一和權(quán)威；使得法律不再是公共利益的守護(hù)神，反而充當(dāng)部門權(quán)力利益無(wú)限擴(kuò)張的幫兇，而部門權(quán)力缺乏制約與監(jiān)督，必為腐敗提供賴以滋生的溫床；嚴(yán)重?fù)p害了法規(guī)的公正性與純潔性，使得部門“有法可依”地“依法行政”，公共利益、個(gè)人利益卻適得其反地受到嚴(yán)重?fù)p害；部門之間爭(zhēng)權(quán)、爭(zhēng)利，形不成管理的合力，市場(chǎng)被人為地肢解，不利于建立統(tǒng)一的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序；部門之間爭(zhēng)權(quán)不讓，難以協(xié)調(diào)，或久調(diào)不決，貽誤了立法的時(shí)機(jī)，從而降低了立法效率。

? 　　早在2000年10月，九屆全國(guó)人大常委會(huì)委員王明時(shí)就提醒常委會(huì)在審議法律草案中，對(duì)部門所要的權(quán)力應(yīng)予以特別注意。他認(rèn)為，通過(guò)權(quán)力獲取的部門利益，看起來(lái)符合國(guó)家的政策和法律，但發(fā)展下去將使人民對(duì)立法本身產(chǎn)生懷疑，對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的制度性因素產(chǎn)生不信任。這種危害是潛移默化的，也是巨大的。

? 　　而且，負(fù)責(zé)起草行政法規(guī)、制定部門規(guī)章的主管部門，通常與部分管理對(duì)象如國(guó)有壟斷性企業(yè)之間，有比較密切的關(guān)系，甚至存在著直接利益關(guān)系。這樣，行政立法過(guò)程很容易被強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)所影響。王明時(shí)指出，有的企業(yè)近幾年的一些行為明顯是利用權(quán)力通過(guò)壟斷經(jīng)營(yíng)滿足部門利益，損害了消費(fèi)者的利益。更令人憂慮的是，阻礙了我國(guó)有關(guān)產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

? 　　2006年3月，十屆全國(guó)人大代表、廣東省省人大常委會(huì)副主任鐘啟權(quán)也曾在全國(guó)人大會(huì)議期間，批評(píng)“政府部門立法謀私”現(xiàn)象，稱其“只有權(quán)力沒(méi)有責(zé)任”。

? 　　值得慶幸的是，這一問(wèn)題已經(jīng)得到最高立法機(jī)關(guān)的重視。在前不久的講話中，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)明確表示：“目前，以憲法為核心，以法律為主干，包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)等規(guī)范性文件在內(nèi)的，由七個(gè)法律部門、三個(gè)層次法律規(guī)范構(gòu)成的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)基本形成，國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)生活的各個(gè)方面基本做到有法可依。不能在國(guó)家法律體系之下或以外，再搞自己部門或?qū)ｉT委員會(huì)的‘法律體系’。”

? 　　這意味著，最高立法機(jī)關(guān)不允許部門利益法制化，不允許沒(méi)有立法權(quán)的部門立法或者被授權(quán)的立法機(jī)關(guān)超越授權(quán)范圍進(jìn)行立法。這將從實(shí)體上和程序上保證我國(guó)立法的統(tǒng)一性，從而保證中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的權(quán)威性。

? 　　全國(guó)人大常委會(huì)法工委副主任信春鷹說(shuō)，針對(duì)立法過(guò)程中部門求得部門利益最大化的沖動(dòng)，全國(guó)人大有關(guān)部門計(jì)劃形成一些有效防止的體系。

相關(guān)鏈接

????????????????????? 首次立法聽(tīng)證

? 　　1999年9月，廣東省人大常委會(huì)就《廣東省建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)管理?xiàng)l例（修訂草案）》首次公開(kāi)舉行立法聽(tīng)證會(huì)。這一創(chuàng)舉，被稱為“立法民主化、公開(kāi)化的一個(gè)里程碑”。2005年，全國(guó)人大常委會(huì)在個(gè)人所得稅法修改過(guò)程中，首次采用了這種方式。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

? 　　2002年，北京市行政法制研究中心就通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的方式，向社會(huì)征求法制研究課題，形成名噪一時(shí)的“立法招投標(biāo)”。雖然其招標(biāo)內(nèi)容僅是課題內(nèi)容，但這種方式卻開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)流傳。

??????????????? 法律不應(yīng)是部門擴(kuò)權(quán)爭(zhēng)利的工具

?? 　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的一個(gè)必然結(jié)果，是社會(huì)多元化和利益格局多元化，其必然又帶來(lái)中國(guó)立法進(jìn)程中越來(lái)越多的利益博弈。這是必須正視的現(xiàn)實(shí)。在這樣的背景下，如何保持法規(guī)公正、集中地體現(xiàn)大多數(shù)人的意志，遏制國(guó)家權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、部門利益法律化，就成為值得關(guān)注的問(wèn)題。

??????????????????????? 立法民主化

? 　立法法第五條規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)。”專家認(rèn)為，只有建立民主立法制度，在立法的各個(gè)環(huán)節(jié)充分發(fā)揚(yáng)民主，聽(tīng)取社會(huì)各界的意見(jiàn)，集中眾人的智慧，才能防止立法的部門利益傾向，保證法律法規(guī)制定的良好，實(shí)現(xiàn)良法之治。

? 　草案是立法機(jī)關(guān)和立法參與者論證和審議的基礎(chǔ)，立法的起草工作實(shí)際上決定了整部法律的走向，也為整部法律定下了基本格調(diào)。有關(guān)利益也只有在這個(gè)環(huán)節(jié)才能大規(guī)模、系統(tǒng)性地堂皇進(jìn)入。

? 　“應(yīng)拓寬立法起草渠道，建立起草回避制度。”全國(guó)政協(xié)常委、農(nóng)工黨中央副主席陳勛儒說(shuō)：“凡與所制定的行政法規(guī)、規(guī)章有直接利益關(guān)系的行政部門均不得參與該行政立法的起草工作。這是中立性這一最低限度的正當(dāng)程序要求在行政立法中的具體體現(xiàn)。”

? 　中央民族大學(xué)法學(xué)院教授熊文釗也明確提出，要革除部門自己起草立法的權(quán)力。他介紹，根據(jù)他的經(jīng)驗(yàn)，雖然現(xiàn)在部門立法也大多邀請(qǐng)專家，但行政力量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)專家的意見(jiàn)和建議。因此他認(rèn)為，法律的制定、修改應(yīng)在人大的主導(dǎo)下招標(biāo)，由專家學(xué)者參與，吸收部門的人參加。

? 　專家們認(rèn)為，這并不意味著有利害關(guān)系的部門可以置之不理，而要發(fā)揮其熟悉業(yè)務(wù)的優(yōu)勢(shì)，對(duì)法規(guī)案的起草予以積極配合，如提供真實(shí)資料、對(duì)法規(guī)起草機(jī)構(gòu)提出的有關(guān)疑難問(wèn)題予以答復(fù)等等。

? 　在法律審議階段，應(yīng)將法律草案發(fā)送各有關(guān)單位、各地和有關(guān)科研院所、專家學(xué)者或者召開(kāi)各種座談會(huì)征求意見(jiàn)，并向社會(huì)公布，向全民征求意見(jiàn)。有重大分歧的規(guī)定，應(yīng)舉行論證會(huì)等聽(tīng)取不同意見(jiàn)。同時(shí)，還應(yīng)通過(guò)建立健全吸納公民意見(jiàn)的程序和制度，對(duì)于人民群眾和代表的意見(jiàn)，不但要廣泛地“聽(tīng)”，更要認(rèn)真地“取”，使利益關(guān)系各方的意見(jiàn)在立法的過(guò)程中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

? 　“公開(kāi)是溝通的途徑，是參與的前提，是監(jiān)督的方式。”陳勛儒認(rèn)為，立法的每一階段和步驟都應(yīng)以相對(duì)人和社會(huì)公眾看得見(jiàn)的方式進(jìn)行。公開(kāi)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是全方位的：除了將法規(guī)草案公開(kāi)外，還應(yīng)將立法文檔公開(kāi)，即將有關(guān)立法草案說(shuō)明及為立法目的而搜集的背景資料、審議草案的會(huì)議記錄等公之于眾，審議的過(guò)程也可以通過(guò)會(huì)議旁聽(tīng)、媒體報(bào)道、查閱、網(wǎng)絡(luò)直播等方式公開(kāi)，使民眾得以了解立法工作的動(dòng)態(tài)和內(nèi)容，洞察其中可能隱藏的部門利益。

?????????????????????? 斬?cái)嗖块T的利益

? 　“建立收支兩條線制度，讓部門在執(zhí)法過(guò)程中無(wú)法牟取利益，他還有必要費(fèi)盡心機(jī)地在立法中擴(kuò)權(quán)爭(zhēng)利嗎？”國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部主任、博士生導(dǎo)師、全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)委員應(yīng)松年提出了這樣釜底抽薪的建議。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

? 　應(yīng)松年介紹說(shuō)，收支兩條線制度早在行政處罰法中就規(guī)定了，但至今沒(méi)有得到嚴(yán)格執(zhí)行。一些地方執(zhí)行了，但會(huì)按比例返回，這實(shí)際上是在繼續(xù)縱容行政機(jī)關(guān)多罰多收。

? 　“地方的理由是，嚴(yán)格執(zhí)行收支兩條線制度會(huì)影響行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的積極性，這只是托辭。”應(yīng)松年說(shuō)，依法行政，是行政機(jī)關(guān)的職責(zé)，不履行，要承擔(dān)法律責(zé)任。“許多國(guó)家都嚴(yán)格實(shí)行收支兩條線，也沒(méi)見(jiàn)執(zhí)法積極性不高嘛。”

? 　事實(shí)上，這并不是很難的事。應(yīng)松年曾隨全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)到重慶調(diào)查時(shí)司法機(jī)關(guān)收支兩條線的執(zhí)行情況，他盛贊說(shuō)：“重慶司法機(jī)關(guān)做得很不錯(cuò)。這給了我信心。這個(gè)事情不是做不到，關(guān)鍵是不留余地地在全國(guó)推廣。當(dāng)然前提是，財(cái)政撥款應(yīng)充足。但讓其自己解決行政費(fèi)用或返還罰沒(méi)收入充行政費(fèi)用，與一次性財(cái)政撥款不是一回事嗎？前一種情況只會(huì)使國(guó)家浪費(fèi)更多，得不償失。”

? 　應(yīng)松年強(qiáng)調(diào)說(shuō)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，行政立法必須樹(shù)立“制約權(quán)力”的觀念，立法的目的不僅僅是為了“管理”，而是限制權(quán)力的濫用、規(guī)范權(quán)力的行使、保障公民的權(quán)利。這樣，才能促使政府不再把自己手里的職權(quán)看作是絕對(duì)的命令和強(qiáng)制，而是為公眾服務(wù)的職責(zé)。

????????????????? 建立對(duì)法規(guī)規(guī)章的審查制度

? 　根據(jù)立法法的規(guī)定，行政法規(guī)要向全國(guó)人大常委會(huì)備案，地方性法規(guī)要向全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案，規(guī)章要向國(guó)務(wù)院備案。全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)和地方性法規(guī)，國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷不適當(dāng)?shù)囊?guī)章。可這種備案審查制度形同虛設(shè)，這不禁讓公眾質(zhì)疑。

? 　陳勛儒認(rèn)為，今后，全國(guó)人大及其常委會(huì)在法律體系形成、完善過(guò)程中，要進(jìn)一步發(fā)揮主導(dǎo)作用，充分發(fā)揮立法中的監(jiān)督作用，強(qiáng)化備案審查制度。由全國(guó)人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)對(duì)提交的行政法規(guī)、規(guī)章作實(shí)質(zhì)性和程序性審查，如果發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，應(yīng)提交人大常委會(huì)進(jìn)行審議，決定是否撤銷。

? 　陳勛儒還建議，修改行政訴訟法，將抽象行政行為納入行政訴訟范圍，建立對(duì)行政法規(guī)、規(guī)章的司法審查機(jī)制。

? 　陳勛儒介紹說(shuō)，目前，我國(guó)行政訴訟法只允許相對(duì)人對(duì)具體行政行為提出行政訴訟，而不能對(duì)抽象行政行為提起。實(shí)際上，抽象行政行為（即制定規(guī)范性行政文件）如果不當(dāng)，造成的社會(huì)危害要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于具體行政行為。因此，賦予相對(duì)人對(duì)行政立法這樣的抽象行政行為有提起訴訟的權(quán)利，賦予司法機(jī)關(guān)對(duì)抽象行政行為的司法審查權(quán)，是十分必要的。同時(shí)，司法審查抽象行政行為，也是WTO具體協(xié)議的要求，符合行政法制建設(shè)的發(fā)展趨勢(shì)。

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