行政干預頻頻出手成執行障礙 司法權威受損催生高層大手筆

???? 行政干預執行的幾種表現

????采取打招呼、批條子、強令等方式非法干預、阻礙人民法院依法執行案件

????煽動群眾暴力抗拒法院執行

????負有法定協助人民法院依法執行案件職責，拒不履行協助執行義務??????

　　行政干預的演變

????過去的干預往往以指示、批條子等書面形式直接表現出來，現在則往往以某領導的口信、電話等非書面形式進行干預，讓受案法院、案件承辦法官左右為難。

????執行難發展趨勢

????1986年以前，當事人對生效的法律文書的自覺履行率為70%，之后逐年下降，到了1996年，10年間債權人的申請執行率已上升到70%以上。據最高人民法院統計，截至1999年6月份，全國法院共積存未執行案件85萬件，標的金額總計2590億元。僅2003年，全國各級法院未執行案件就達36萬件。??????

????從來沒有這么嚴厲，也從來沒有這么細膩。

????6月21日，新華社播發了中央紀委、最高人民法院、監察部聯合發出的通知，通知要求各級紀檢監察機關和人民法院在辦理黨員和國家行政機關工作人員非法干預人民法院執行工作的案件中溝通情況，建立典型案例通報制度，切實解決人民法院“執行難”問題。

????通知指出，“……黨員和國家行政機關工作人員濫用權力，采取打招呼、批條子、強令等方式非法干預、阻礙人民法院依法執行案件的；煽動群眾暴力抗拒法院執行的……”將被立案查處。

????“中央規格的文件出現這樣嚴厲的字眼，甚至將行政干預的手段都直接了當的點出來，確實前所未有。”一位長期關注執行難問題的法律界人士看到這條新聞時，感嘆不已。

????“這么明確的舉措肯定會對解決執行難問題起到相當不錯的作用，法院、紀檢監察等部門顯然已經充分認識執行難問題的嚴重性，”北京大學法學院教授潘劍峰說，“‘通知’更重要和更長遠的意義在于，它告誡了那些干預司法的行政機關工作人員，一定要樹立起司法權威的意識和習慣。”

　　執行難由來二十年前發端一直“高燒不退”

????執行難是一個既陳舊而又至今保持著極高關注度的話題。

????“執行難這個詞是哪位有識之士‘發明’的，無從考究，但這切實是人們對大量生效的法律文書長期得不到執行的形象描述。”北京大學法學博士生戴銳說。

????執行難問題是從何時產生的？它的發展軌跡是怎樣的？在翻閱大量資料后，戴銳理出了這樣一個大概的輪廓：

????20世紀80年代初期，出現了民事案件大量上升的趨勢，與審判力量不足的現實形成一對矛盾。

????20世紀80年代中期，執行案件積壓現象開始出現。為解決這一問題，1982年民事訴訟法(試行)明確規定審執分立的基本原則。各地法院開始設置執行機構。這一時期的民事執行是粗放型的，缺乏理論指導，執行機構近似于“討債公司”。

????進入90年代以后，隨著市場經濟發展，各種經濟糾紛的數量和類型不斷增多，法院收案和結案數也急劇膨脹，原有的執行制度捉襟見肘，無力應對。全國各地執行案件的執結率一直持低不上。“法律白條”的說法由此產生。“執行難”問題至此已演化為社會的熱點問題和人民法院的難點問題。

????認識到執行工作不規范給社會帶來的危害后，1991年頒布的《中華人民共和國民事訴訟法》對民事強制執行作了31條簡單規定。 #p#分頁標題#e#

????在以后的幾年中，有關強制執行的理論研究長足發展，最高人民法院也相繼頒布了一些司法解釋，但大都限于對執行措施、執行方法等具體問題的規定，包括《關于人民法院執行工作若干問題的規定(試行)》在內，都沒有上升到執行制度改革的層面。

????一組來自最高人民法院的統計數據也形象地說明了執行難的發展趨勢：1986年以前，當事人對生效的法律文書的自覺履行率為70%，之后逐年下降，到了1996年，10年間債權人的申請執行率已上升到70%以上。據最高人民法院統計，截至1999年6月份，全國法院共積存未執行案件85萬件，標的金額總計2590億元。僅2003年，全國各級法院未執行案件就達36萬件。

????執行難持續高燒“批條子”“打招呼”是主因之一

????在最高人民法院給中央的《關于解決“執行難”問題的報告》中，“執行難”被形象地概括為：“被執行人難找，被執行財產難尋，協助執行人難求，應執行財產難動。”

????一位多年從事執行工作的法官對執行難的表現作了一個比較全面的總結：

????由于當事人方面的原因造成執行難；

????有義務協助法院執行的單位不積極協助，甚至妨礙執行；

????一些人利用手中職權對法院執行機關的執行工作進行干預，阻撓執行；

????地方保護主義作祟；

????受委托執行法院或協助執行法院不配合，不協助，使委托、協助執行案件執行效率降低；

????執行機關自身的原因造成的執行不力……

????“執行難的表現種類之繁多，原因之復雜，實在令人眼花繚亂。”這位法官說，“其中很關鍵的一點是，對執行難的準確含義也是模棱兩可。”

????這種模糊一直延續到20世紀90年代后期，在學界和司法界的激烈討論中，終于有了一個較為統一和深刻的認識。來自最高人民法院的聲音這樣描述：所謂執行難，是指有條件執行，但是由于主客觀方面的原因執行不下去，比如受到人情案、關系案的影響，受到地方保護主義、部門保護主義的影響，或者強制執行將出現不良的社會后果，執行不下去，這才叫執行難。如果被執行人本來就沒有財產，那屬于當事人應自行承擔的經營風險，不能歸為執行難。

????這種描述直接點明了“行政干預”和“地方保護主義”是造成執行難的重要原因。對于這一點，處于執行第一線的基層法官最有體會。

????遼寧省沈陽市一位基層執行法官說：“現在很多執行案件有當地領導批條，甚至一個案件當事雙方都有領導批示，讓人無所適從。”

????山東省濟南市中級人民法院一名執行法官說：“在辦案中遇到的行政干預太厲害了。一些部門的領導找院長、找法官，批條子、打招呼，有的壓力我們頂住了，能夠堅持把款執行到位，有的實在沒辦法，只能給申請執行人發放債權憑證，匆匆了事。”

????最高人民法院執行辦副主任葛行軍也對媒體坦言，當前一些領導身邊有一個龐大的權力市場，有些人就是利用領導批條賺錢。有的人給甲方批了，再給乙方批，對法院執行工作干擾很大。

????“隨著法治觀念的不斷深入，行政干預由直接干預變為間接干預，由顯性干預變為隱性干預。”中劍律師事務所律師姜梅介紹說，過去的干預往往以指示、批條子等書面形式直接表現出來，現在則往往以某領導的口信、電話等非書面形式進行干預，讓受案法院、案件承辦法官左右為難，遲疑中無形延誤了執行時機和期限，使法院執行工作陷入不能自控的困境和怪圈。 #p#分頁標題#e#

????行政干預導致的法院執行難不僅影響了建設法治和誠信政府的進程，也影響了社會穩定和人心安定。

????行政干預頻發法院執行工作困難重重

????“在執行難的問題上，有些干預還導致了暴力抗法事件的發生。”一位法官說。

????不久前發生在寧夏靈武市的那起轟動媒體的事件就是一個典型。靈武市法院12名執行干警在執行一起債務糾紛時，被曾身為靈武市白土崗村黨支部書記的吳金才糾集百余人圍毆，多人受傷。

????事件緣起于一起普通的民間借貸糾紛。吳金才在被申請執行人吳生祥的還款協議上，作為擔保執行人簽了名。

????2006年3月，協議到期后，被申請執行人吳生祥仍拒絕履行還款協議，靈武市法院遂于3月20日依法裁定追加擔保執行人吳金才為本案的被執行人。此時，吳金才自恃自己的特殊身份，拒不履行擔保執行義務，并煽動群眾圍攻、謾罵、污辱、毆打執行人員將近十小時。

????而更讓人吃驚的是這起暴力抗法事件之后的一個調查：靈武市歷年來未執行的積存案件中，近四分之一涉及鄉(鎮)政府和村委會干部。

????無獨有偶。一起發生在河南省柘城縣的簡單案件，隨著法院生效判決的執行，也引出了一連串奇怪的案情：縣長批示后解除查封，私自變賣法院查封財產不受追究，債權人子女無故被停發工資，企業為逃避債務得以順利“破產”，指令執行的基層法院進退兩難……

????“批示”帶來的壓力，致使柘城縣法院執行中止。

????出席十屆全國人大四次會議的人大代表在審議兩高報告時，格外關注“執行難”問題。常金月代表談起自己經歷的一起執行案件時仍非常氣憤。被執行人是外省的一家酒店，在執行過程中這家酒店被查封，應該說具備執行條件，但就是因為當地領導一句話，一拖就是5年。

　　維護司法權威執行難痼疾催生大手筆

????在執行難似乎成為了社會痼疾之時，這一問題也開始走進中央高層的視角，并由此引出了著名的中發[1999]11號中共中央文件《中共中央關于轉發的通知》。

????權威人士評價說，這是“建國以來破天荒的以中共中央名義來解決一個具體司法問題”，“既說明黨中央對法院工作的高度重視，也說明法院執行難到了相當嚴重必須切實加以解決的程度。”

????這一著名文件的出臺背景曾引起種種猜測。一個得到普遍認同的版本是：最高人民法院連續發布的關于加強執行工作、解決執行難的司法解釋被置若罔聞，很多本來是具有規范意義的司法解釋在地方黨委、政府和普通百姓心目中成了只有對內效力的“內部流通糧票”。1999年1月7日，中央政治局聽取了最高人民法院黨組關于執行難的專題情況匯報后，于當年的7月7日，以中共中央文件的名義下發了這一被譽為“法院解決執行難的尚方寶劍”的文件。

????隨后，中央紀委、國家監察部下發了《關于嚴肅查處解決執行難工作中違法違紀問題的通知》(中紀發[1999]17號)。

????2002年，“切實解決執行難問題”被寫進了黨的十六大報告中，這也被輿論認為“標志著人民法院的執行工作從此邁入新紀元”。

????2005年，中央政法委下發《中共中央政法委關于切實解決人民法院執行難問題的通知》(中央政法委[2005]52號)。通知明確提出，“要建立國家執行威懾機制”。

????通知中的一句話意味深長：“當前一些地方人民法院執行難問題尚未得到根本性解決，必須采取得力措施，切實解決執行難問題。” #p#分頁標題#e#

????“法院的執行工作存在的問題和面臨的困難仍很突出”，最高人民法院執行辦主任俞靈雨對當前執行工作評價道。

????“這是一個信號，之后必會有大手筆動作。”分析人士指出。

????果然，6月21日，中央紀委、最高人民法院、監察部聯合發出了這份前所未有的“聲色俱厲”的通知。

????在對這份通知可能帶來的效果表示樂觀的同時，北京大學法學院教授潘劍鋒也冷靜地指出，貫徹這些措施時要注意兩點：一方面避免破壞黨員和國家行政機關工作人員正常的工作秩序；另一方面，行政干預造成執行難，有的出于地方保護主義、有的出于部門保護主義，有的是以權謀私，應分別確定更細的規則來對待。潘劍鋒建議，出臺更細的規則，以使這項舉措更具有可行性。

　　徹底解決問題單獨立法根治執行難病灶

????實際上，自執行難現象在司法實踐中凸顯以來，學界及司法界就未曾停息過對于這一司法病灶根源的探索，各方都在尋求解決這一問題的最佳路徑。

????中國政法大學教授楊榮馨認為，化解執行難，要加強執行立法。作為“中國強制執行法試擬稿”課題組的負責人，他全程參與了相關立法起草論證。

????楊榮馨說，我國現行的立法，是把強制執行規定在民事訴訟法中。其30余個條文，遠遠不能滿足極其復雜而又重要的執行工作的需要，雖有眾多司法解釋，但效力有限無法提供完整的執行法律框架。

????楊榮馨透露，擬定中的強制執行法在強制執行的內涵范圍上將是寬領域的，除了傳統的民事執行的內容外，還將包括行政訴訟生效法律文書的強制執行、刑事訴訟生效法律文書中財產部分的強制執行、某些行政決定的強制執行；甚至包括仲裁裁決、公證債權文書等非訴法律文書的執行，力求建立一個完善的執行法律框架。

????除了學界，司法界的動作也頻頻刺激著人們的神經：鄭州市中級人民法院近日曝光的拒不履行法定義務的“賴賬戶”，其中包括鎮長、局長等數名政府機關負責人。

????“法律面前，沒有什么局長，沒有什么鎮長。”該院執行局一負責人說。（通訊員 邱莉）