在寧夏銀川市擺水果攤的董林已經(jīng)經(jīng)營了快十年了，他家在永寧縣農(nóng)村。做小生意這么多年，賺了些錢，在銀川市買了營業(yè)房。銀川市放寬戶口限制已有兩年，小兩口卻沒有去辦理遷戶手續(xù)。

????“城市戶口”為何對董林沒有吸引力？他告訴《瞭望》新聞周刊：“我打聽過了，換了銀川市戶口沒有什么實際意義，低保享受不了，醫(yī)保享受不了，除了孩子上學(xué)外，沒什么實惠。社會生活方面照樣受歧視。”

????近年來，全國十多個省市探索實施了進一步改革戶籍管理制度的政策措施，主要是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，進一步放寬夫妻投靠、老年人投靠子女及未成年子女投靠父母（簡稱“三投靠”）落戶的條件限制，進一步放寬對投資、興辦實業(yè)和購房人員的落戶政策，進一步放寬各類人才落戶政策，探索建立居住證制度等。有關(guān)戶政管理部門負責(zé)人日前指出，這些戶籍改革措施解決了一些現(xiàn)實的突出問題，在服務(wù)經(jīng)濟社會和加快城市化進程方面起到了積極的作用。

????隨著戶籍制度改革向深水區(qū)推進，一些地方開始感受到多種壁壘。《瞭望》新聞周刊近日在河南、廣東、寧夏等省區(qū)進行戶籍制度改革調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，率先推動“戶改”的城市雖然在戶口形式上都統(tǒng)一為“居民戶口”，但一到落實相關(guān)政策和附加的社會福利待遇時，差別常常就浮現(xiàn)出來。城鄉(xiāng)戶口差別背后隱含的社會不公仍舊不少，諸如社會地位、收入標準、子女入學(xué)、勞動就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社保、福利、高考、升職、培訓(xùn)等等并沒有完全消除，這些壁壘正制約著戶籍管理制度改革的進程。

????接受《瞭望》新聞周刊采訪的多位專家認為，全面推進戶籍改革的目標是解決城鄉(xiāng)戶口性質(zhì)統(tǒng)一問題，讓戶口回歸本位。戶籍制度改革本身并不復(fù)雜，但附加在戶籍制度之上的相關(guān)社會經(jīng)濟政策以及由此形成的社會利益分配格局卻是錯綜復(fù)雜的，不研究解決好相關(guān)的社會經(jīng)濟政策問題，不破除各種壁壘，戶籍管理制度改革將難以全面穩(wěn)步推進。

　　瞄準城鄉(xiāng)戶籍一體化目標

《瞭望》新聞周刊就戶籍制度改革專題調(diào)查時了解到，我國許多地方新一輪戶籍改革的主要特點是以“城鄉(xiāng)一體化”為目標，旨在通過全面推進改革，打破原有的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記管理制度。

????據(jù)廣東省公安廳介紹，廣東省全面推進戶籍管理制度改革的意見，近年來經(jīng)省公安廳擬定后，已于2005年11月報請省政府審定，目前仍在審定中。這次改革意見中提出：在全省范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)、自理口糧及其他類型的戶口性質(zhì)，實行城鄉(xiāng)戶籍登記管理一體化；按照在實際居住地登記戶口的原則，建立并完善實有人口登記管理制度。

????記者在佛山市采訪時了解到，佛山市政府已于2004年7月頒布并實施了一元化戶籍管理制度改革的總體意見和實施細則，要求改變現(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的戶籍管理模式，統(tǒng)一全市戶籍管理。從2004年7月1日起，佛山市轄區(qū)戶籍人口統(tǒng)一登記為“佛山市居民戶口”，取消了原有的戶口性質(zhì)的劃分。市里還提出，條件成熟時，將實行本市居民戶口五區(qū)互通。

????“過去的戶籍改革主要是為解決戶口管理中的突出問題，現(xiàn)在基本上是實行按實際居住地登記戶口”。河南省公安廳戶政辦主任黃清太在接受采訪時介紹說，這是目前河南全省較為統(tǒng)一的戶籍改革內(nèi)容，即按有合法固定住所為條件，按實際居住地進行戶籍登記。鄭州市公安局戶政科科長馮建坤介紹，鄭州市在2003年就取消了農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)，實行一元制管理，統(tǒng)稱為“居民戶口”。

????據(jù)記者了解，2005年河南省出臺了《關(guān)于進一步促進城鎮(zhèn)化發(fā)展的意見》，今年又出臺了《關(guān)于城鄉(xiāng)一體化試點工作的意見》，這兩個文件都涉及到進一步深化戶籍管理制度改革問題。黃清太介紹說：“根據(jù)省里的意見，省公安廳最近也出臺了推進城鄉(xiāng)一體化戶籍改革的意見，原則上確定：取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口，統(tǒng)稱為居民戶口，改二元制為一元制。” #p#分頁標題#e#

????河南省發(fā)改委調(diào)研員張富生告訴記者，最近公布的《河南省城鎮(zhèn)化“十一五”規(guī)劃》已明確提出，河南省將按照城鄉(xiāng)一體化要求，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍管理，在全省推行按實際居住地進行登記的戶籍管理制度。此前，河南省的鶴壁、濟源和鞏義、偃師、新鄭、義馬、舞鋼等7個試點城市開展了城鄉(xiāng)一體化工作，城鄉(xiāng)居民將按照實際居住地址統(tǒng)一登記為“居民戶口”。??

?? 不斷放寬準入和遷移條件

????河南省公安廳戶政辦主任黃清太告訴《瞭望》新聞周刊，河南新一輪戶籍改革的內(nèi)容還包括：直系親屬投靠不受年齡、婚齡限制；規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)人均土地不足三分的“城中村”農(nóng)民，成建制地轉(zhuǎn)為城市居民；大中專畢業(yè)生、專業(yè)技術(shù)人才可自愿選擇就業(yè)居住地，先落戶再就業(yè)。他說：“隨著戶籍改革的進程，對這幾大類人口的遷移準入條件正逐步放寬。”

????在河南省鶴壁市，城鄉(xiāng)一體化戶籍改革也有新的特點，如取消了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”計劃限制，實行有合法固定住所、有穩(wěn)定職業(yè)或生活來源條件下的準入制度；前來投資、興辦實業(yè)和購房，不受時間長短、投資數(shù)額、納稅數(shù)額的限制即可遷入；取消了夫妻投靠在居住時間上的限制，取消了父母投靠子女對身邊有無子女的限制，取消了子女投靠父母對子女年齡的限制；增加了投資投勞人員、外來務(wù)工人員符合一定條件即可入戶的內(nèi)容。

????而新鄉(xiāng)市出臺的深化戶籍制度改革政策，則針對外來投資、經(jīng)商、購房人員和技術(shù)性人才放寬了條件，在2001年戶籍改革的基礎(chǔ)上，取消了勞動合同、資金規(guī)模、務(wù)工年限、親屬隨遷的限制，降低了城市準入門檻。市公安局戶政科副科長程英武說：“這等于打破了當(dāng)前戶籍政策的底線。”

????廣東省公安廳介紹，廣東省將建立不同城市的準入制度，以準入條件取代各類進城人口控制指標；解決投資遷移與技術(shù)遷移問題，進一步放寬科技人員來工作的入戶條件，鼓勵投資置業(yè)的人員辦理省內(nèi)戶口；進一步放寬直系親屬投靠的入戶條件，切實解決夫妻及未成年子女的投靠入戶問題；在全省的總體框架下，各地可以根據(jù)自身的發(fā)展要求，制定相應(yīng)的人口遷移政策。

????近年來，廣東各地公安機關(guān)積極探索本地區(qū)的城鄉(xiāng)戶籍管理制度改革。廣州市在2003年以來先后推出了多項政策，改革了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”和人口增長調(diào)控管理辦法，取消了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人口控制計劃，將夫妻投靠的年限由10年放寬至5年，并明確了以準入條件取代按計劃指標審核落戶的辦法。

????深圳市也相繼調(diào)整了戶口遷移政策，出臺了多份配套文件，全部取消了“農(nóng)業(yè)”戶口性質(zhì)，新增投資納稅入戶政策，并將夫妻投靠的年限放寬至2年。中山市也于今年5月出臺了戶籍遷移若干規(guī)定和實施細則，放寬對落戶條件的限制。其他中小城市對夫妻投靠、老人投靠子女入戶基本上已不設(shè)條件限制。

????佛山、中山等地實施了大學(xué)本科以上人才先入戶后就業(yè)的政策；韶關(guān)、江門等地對暫住一定年限以上，有固定住所和穩(wěn)定生活來源即可辦理入戶；汕頭、珠海、清遠、惠州、茂名等地的居民則可以通過購買或自建一定規(guī)模的合法住房辦理入戶。

????為完善流動人口管理服務(wù)工作，促進人才引進，上海、山東、重慶和遼寧省沈陽市相繼建立了居住證制度。山東省規(guī)定，凡屬該省引進的人才，發(fā)給《山東省外來人才居住證》，享受當(dāng)?shù)鼐用竦耐却觥Ｖ貞c市則在暫住人口中全面實施居住證制度，取代原有的暫住證。沈陽市于2003年開展了人才居住證的辦理工作，從2006年5月1日起，該政策的辦理對象已擴大到暫住人口。

????配套政策仍難到位

????河南省鶴壁市居民張漢其由農(nóng)民戶口轉(zhuǎn)成城市戶口后發(fā)現(xiàn)，這只是名稱上的不同，計生、醫(yī)療、低保等政策待遇還是按農(nóng)村待遇，只有孩子上學(xué)享受城市戶口便利。 #p#分頁標題#e#

????鶴壁市建設(shè)局副局長彭樹勇介紹說，戶籍制度改革，農(nóng)民的積極性是關(guān)鍵，但據(jù)調(diào)查，鶴壁市有84%以上的農(nóng)民不愿意放棄土地承包權(quán)，對換戶口沒有積極性。相當(dāng)多的人進了城也不愿遷戶口，因為遷了戶就不能享受農(nóng)村合作醫(yī)療、兩免一補等優(yōu)惠政策，而城市的社會福利待遇一時又享受不到。很多打工、做買賣的人也沒有遷戶口的動力。

????鶴壁市衛(wèi)生局副局長王玉峰介紹說，雖然戶口改了，但是目前的政策是農(nóng)民遷戶后，暫時不能享受城市醫(yī)保，允許5年內(nèi)繼續(xù)享受農(nóng)村合作醫(yī)療，由城市衛(wèi)生部門指定衛(wèi)生醫(yī)療點就醫(yī)。

????記者在鄭州、銀川、新鄉(xiāng)、鶴壁、廣東佛山、東莞等城市采訪中發(fā)現(xiàn)，一些群眾對戶籍改革存在不滿情緒。寧夏固原市許多農(nóng)轉(zhuǎn)非的群眾由于長年未能享受城市待遇，反而失去了退耕還林、兩免一補等農(nóng)村優(yōu)惠措施，紛紛要求非轉(zhuǎn)農(nóng)，在戶口上呈現(xiàn)返鄉(xiāng)潮。

????為什么出現(xiàn)這種情況？河南、廣東、寧夏等省區(qū)公安部門反映，其實戶口改革的難點不在戶口本身，而是戶口背后附帶的社會利益。說簡單點，公安部門可以迅速將戶口變更，但由于配套改革成本很高，致使社會各部門的配套政策一時難以到位。

????戶口遷移的限制減少，城市人口機械增長速度可能加快，隨之給城市最低生活保障、優(yōu)撫安置、教育以及基礎(chǔ)設(shè)施等造成壓力。湖南省預(yù)測，2006年至2010年，全省城鎮(zhèn)人口機械增長約564萬人，城鎮(zhèn)居民最低生活保障人數(shù)將增加78萬人，未來5年城市生活、生產(chǎn)污水處理量將增加5.1億立方米。廣東省預(yù)測，2006年至2010年，農(nóng)村人口進入城市落戶約為480萬人，優(yōu)撫安置費用每年將以10%的速度遞增。

????鶴壁市有關(guān)部門預(yù)測，放寬準入后鶴壁市受沖擊最大的是教育、衛(wèi)生、社保等公共服務(wù)領(lǐng)域和基礎(chǔ)設(shè)施的承載能力。如對社會保障資金額很大，每增加一名參保人員需增加管理成本21.65元／年。而在城市低保方面，需要資金26460萬元，凈增加財政支出23500萬元。如果上級不加大轉(zhuǎn)移支付力度，鶴壁市資金缺口太大，無法實現(xiàn)應(yīng)保盡保。

????實施戶改至2010年，鶴壁預(yù)計增加10萬城市常住人口，需要新增住房300萬平方米左右。拉大城市框架，進行道路、供排水、污水處理、供熱、燃氣管網(wǎng)、垃圾處理、城市綠化、市政公共設(shè)施等各項城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，需增加道路建設(shè)投入6.75億元、供排水、污水、供熱管網(wǎng)建設(shè)投入4.68億元，加上垃圾處理廠建設(shè)、城市綠化、市政設(shè)施等合計投入約需12億元。

????所有這些，都是對財政的壓力。由于鶴壁市沒有申請改革專項資金，試圖探索一條具有普遍意義的戶改之路，而對巨額資金缺口，只能采取過渡性措施，戶口雖改，配套政策暫時不能跟進，在醫(yī)療、社會保障、計劃生育、養(yǎng)老保險、失業(yè)救濟、退伍安置等諸多方面仍然按過去的辦法區(qū)別對待，過渡期為5年。但是5年之后怎么辦，仍然沒有一個明確的說法。

????廣東省佛山市實行城鄉(xiāng)一體化后，由于一些配套政策難以協(xié)調(diào)，導(dǎo)致各部門仍按自己的標準統(tǒng)計數(shù)字和執(zhí)行政策。如在村改居方面，民政部門統(tǒng)計還有476個村，而農(nóng)業(yè)部門考慮到有些村改居沒有實質(zhì)性轉(zhuǎn)變，只是名稱變化，便統(tǒng)計還有580多個村。計生部門在戶口一元化后還保持二元管理，繼續(xù)執(zhí)行廣東省的計生辦法，甚至超生罰款也還是兩個標準，即城市戶口超生罰14萬元，農(nóng)村戶口超生罰8萬元。此外，各地一個普遍存在的問題是復(fù)員軍人的安置問題，也沒有實現(xiàn)一體化。還是城市、農(nóng)村區(qū)別對待。

?? 破除壁壘需綜合改革

????一些專家指出，如果城市公共產(chǎn)品與服務(wù)不能承載過多人口，新進城的人就有很多相關(guān)利益享受不到。因此戶籍制度改革要想切實取得成效，不能靠戶口一遷了之，而要著眼于搞好綜合配套改革。 #p#分頁標題#e#

????寧夏回族自治區(qū)公安廳治安總隊政委梁曉明認為，目前開展戶籍管理制度改革，其重點和難點應(yīng)該是相配套的政策和制度設(shè)計，并且無論從長遠發(fā)展的角度，還是從維護公民權(quán)益、保障群眾利益的角度，這些政策和制度都必須進行改革和創(chuàng)新。

????有關(guān)專家為此建議：一是要逐步建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的就業(yè)制度。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，形成城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)的制度，引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動力在城鄉(xiāng)、在不同地區(qū)間的有序流動。

????二是要建立更大覆蓋面的社會保障制度。擴大城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育等保險制度的覆蓋面，建立適合農(nóng)村地區(qū)，并與城鎮(zhèn)銜接的養(yǎng)老保險制度；完善適合城鎮(zhèn)靈活就業(yè)群體（包括外來工、農(nóng)民工、離鄉(xiāng)又離土的農(nóng)民）的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險等社會保險制度，以及對城鎮(zhèn)困難群眾的醫(yī)療救助制度；抓緊健全覆蓋城鄉(xiāng)的多層次醫(yī)療服務(wù)體系，保障農(nóng)村人口遷移與就業(yè)的安全有序。

????三是要積極推動城鄉(xiāng)教育事業(yè)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，最大限度地滿足城鄉(xiāng)居民多樣化的學(xué)習(xí)需求、就業(yè)需求和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移需求。

????四是積極探索城鄉(xiāng)一體化征兵、優(yōu)撫安置新機制。其他與戶籍改革有關(guān)的土地、選舉等制度和政策，也應(yīng)積極開展調(diào)查研究，密切配合，及時作出相應(yīng)的改革和調(diào)整。認真做好戶籍管理制度改革后的計劃生育工作銜接。

????一些地方反映，鑒于戶籍改革涉及的教育、社會保障、農(nóng)村土地承包等多項政策均屬國家法律法規(guī)和中央事權(quán)調(diào)整范圍，建議國務(wù)院和相關(guān)主管部門提請全國人大修訂完善相關(guān)法律法規(guī)，調(diào)整國家宏觀指導(dǎo)政策。

????專家認為，戶籍改革還應(yīng)當(dāng)堅持分類指導(dǎo)，兼顧不同地區(qū)的特殊性。我國人口總量大，地區(qū)分布不均衡，加之城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距擴大的趨勢尚未扭轉(zhuǎn)，在戶口遷移政策以及其他相關(guān)政策的調(diào)整方面，既要確保基本政策的全國統(tǒng)一，又要兼顧各地的不同情況，特別是城市的綜合承受能力，給地方足夠的自主權(quán)。如上海、廣州等地提出，戶籍管理制度改革要充分考慮特大城市與中小城市的不同情況，允許北京、上海、廣州等特大城市根據(jù)地方實際，制定具體政策。□文/《瞭望》新聞周刊記者 程紅根 黃會清 肖文峰