日前，行政強制法草案首次提請十屆全國人大常委會第十九次會議審議。這是繼行政處罰法與行政許可法之后的又一部規范具體行政行為的統一立法。

　　因為牽涉到行政管理效率與公民權利保護等諸多問題，草案引人關注。為此，我們采訪了兩位行政法學專家，近距離解讀這部法律草案。

　　行政強制是把雙刃劍

　　新京報：國家專門就行政強制進行立法，主要是基于哪些方面考慮？

　　應松年：行政強制在實踐當中是一把雙刃劍，如果公民不履行法定義務，沒有行政強制手段不利于社會秩序和市場經濟的管理。但從另一方面看，行政強制如果運用不當，就很容易傷害公民的權利。所以，法律要非常仔細、審慎地考慮，使得每一個條款都能夠和實際的情況聯系起來。

　　行政強制法是繼行政處罰法、行政許可法之后，又一部規范政府行為、保障人民群眾合法權益的重要法律，是行政法體系中的一個重要部分。按照法治政府的原則，政府的行政強制行為要有法律依據，要由法定機關實施并力求將公民的損失降到最小。所以它所規范的行政強制措施和行政強制執行，主要涉及行政機關依法履行職責、有效實施行政管理，以及維護公共利益和社會秩序、及時制止違法行為等問題。

　　新京報：如何評價這次行政強制法草案？

　　薛剛凌：行政強制立法是1999年開始啟動的。

　　1999年至今已經過去六年多，這部法律草案終于面世。立法過程有許多爭執，如關于行政強制執行權的配置一直存在分歧。從整體上來說，這部法律草案比過去的規范化程度提高了，很多程序方面的內容規定和制度設置比較具體；但它不是一個很完美的產物，在行政強制權力配置方面基本維持了現狀，而更加合理性的變化并不明顯；再有就是沒有厘清有關的責任條款———當然完善需要一個過程。

　　新京報：我國的行政強制立法走過了從無到有的過程。此前有關行政強制的內容大多分散于行政訴訟法、行政復議法和行政處罰法等法律規范中。行政強制立法過程中如何處理新法與舊法之間的銜接？

　　薛剛凌：和行政許可法作為行政許可領域的基本法一樣，行政強制法也是行政強制方面的基本法。具體在哪些行政領域該如何行政強制，還需要單行法律法規的規定。分布在行政訴訟法、行政復議法和行政許可法等法律中的大部分強制規定將納入行政強制法中。

　　它們之間應該是新法與舊法的關系，按照新法優越于舊法操作就可以。

　　在行政管理效率與公民權利保護間尋求最佳平衡點

　　新京報：行政強制制度涉及行政管理的效率，也涉及對公民的人身權和財產權的處分或者限制。那么，在人權入憲、私產保護入憲的背景下，行政強制立法應體現“行政管理效率”優先，還是公民權利保護優先？

　　薛剛凌：這兩個價值目標都是應該考慮的。在我國，人權保護、公民私有財產保護都已入憲，對公民權利的保護自然是非常重要的。同時，行政強制（包括行政強制措施和行政強制執行）是行政管理中最嚴厲的手段，作為行政高效的保障，直接涉及行政目標的達成。因此，在這兩者之間不能簡單說誰先誰后。實現行政效率的目標本身還可能涉及其他公民的權利。

　　比如說關閉不符合條件的煤礦、治理環境污染、監管公共食品衛生等。所以不能籠統地說誰重誰輕，而要在具體事件中做出具體判斷、分類處理。

　　新京報：如果在某一具體事件中，政府行政管理效率與公民權利保護處于不可調和狀態，立法者應當為執法者提供怎樣的法律依據？

　　薛剛凌：除了一些很明確的法律規定，還要考慮一些法律原則，如比例原則。

　　行政機關實行強制措施或者強制執行所追求的價值目標是什么？一般來說，公民的生命安全是必須首先考慮的，公共秩序也要考慮，其他利益關系人的利益也不能忽略。這里涉及價值、利益的平衡，要將當事人的損害降到最低程度———在實質上把握合法性要求。#p#分頁標題#e#

　　強制不力與濫用強制難題有望破解

　　新京報：目前，一些行政機關在執法過程中，既存在對某些嚴重違法行為因缺乏強制手段處理不力的情況，也存在行政強制手段濫用的情況。兩者都有哪些表現？

　　薛剛凌：前一段，一個市工商局的局長跟我抱怨手段缺失。他說，有人在某個院落里進行違法交易，他手下的執法人員去查，人家死活不開門，好不容易開門了，結果卻放出一群狗來，咬傷了執法人員。如果到法院申請執行，過程很漫長，難以滿足緊急調查的要求。

　　這里邊涉及公權力與私權利的關系問題。過去，私權利從屬于公權力，在命令服從的模式下，公權力可以有效控制私權利。改革開放二十多年來，私權利逐步生長壯大，傳統的命令服從模式也不再有效，但如何控制私權利的失范和惡性膨脹，需要賦予必要的公權力手段。目前，我們在這一方面比較欠缺。

　　至于強制手段濫用，主要表現為在執行手段上往往采用比較激烈的手段，野蠻執法，結果導致大量沖突。總結起來主要是超越法律規定、沒有法律依據、程序不合理、手段不符合比例原則等。

　　新京報：行政強制法草案對此做出怎樣的制度回應？

　　應松年：針對當前行政機關繁雜多樣的強制措施，目前的草案對行政強制方式進行了分類，包括行政強制措施方式和行政強制執行方式。行政強制措施方式又包括：對公民人身自由的暫時性限制，對場所、設施或者財物的查封，對財物的扣押，對存款、匯款、有價證券等的凍結，強行進入住宅，法律規定的其他行政強制措施。行政強制執行的方式有：排除妨礙、恢復原狀等義務的代履行，加處罰款或者滯納金的執行罰，劃撥存款、匯款，兌現有價證券，將查封、扣押的財物拍賣或者依法處理等。這樣的規定就能避免一些行政機關隨意采取強制措施，有利于保護公民的合法權益。

　　新京報：解決這些問題，除了法律手段，是否還有別的措施需要跟進？

　　薛剛凌：這些年來我們的政府官員依法行政的意識比較欠缺，尤其是行政執法中實質合法比較欠缺。在執法過程中，過于強調形式合法，非常機械，缺乏價值判斷選擇。比如曾經引起關注的汽車司機因為運送產婦而違反交通規則遭受處罰的事情。這里邊就有一個秩序和生命的價值判斷問題。當時這個事情還是處罰了，所以我覺得我們的行政執法是剛性有余，柔性不足，實質合法（合乎法的精神）方面做得很不夠。

　　還有就是我們現在看到很多問題發生在執行階段，但其根源是在執行之前。執行是最后的環節，所以把很多問題暴露出來。原因就在于政府的管理水平和解決糾紛的能力不足，所以要從這些方面入手。

　　強制執行如何更加完善

　　新京報：在城市管理中，有行政機關針對某些所謂影響城市形象的行為，而采取扣押其賴以維持生計的商品及輔助設施的措施。行政強制法草案對此做出了怎樣的回應？

　　假設該草案在不久的將來得以通過，一旦發生類似情形，公民該如何在法律框架內維護自己的權利？

　　公民提起訴訟后，是否可以按照行政訴訟的舉證責任分配原則，由被告方負舉證責任？

　　薛剛凌：按照草案的規定，除非是違禁品或者可能導致證據毀損、當事人逃避法定義務，或者其他法律規定的情況，原則上不能直接把當事人賴以維持生計的基本生產生活資料以扣押方式收走。這個條款是針對某些野蠻執法的現實，為了保護行政相對人的利益而規定的。但這個規定要落到實處我想也不太容易，因為這樣容易導致證據毀損。

　　如果因行政強制行為引起訴訟，就應該按照現行《行政訴訟法》的規定，由被告負責舉證。如果相對人指控行政機關野蠻執法，行政機關就應該就其行為合法承擔舉證責任。流動經商者大多是社會弱勢群體，我覺得他們的問題根本不在法律之內，如果各方面能夠把他們的生存問題解決了，或許我們現在探討的問題都將不是問題。#p#分頁標題#e#

　　新京報：現在法院對行政機關申請強制執行的審查只是書面審查，草案再次確定了書面審查的形式，這會不會導致審查流于形式？

　　薛剛凌：具體審查的形式并沒有法律規定，只是在實踐中形成了書面審查的方式。現在形成了書面審查為主的局面，但一旦有明顯違法的也要聽取當事人意見。進行書面審查的主要原因，是以對抗的開庭的方式審查，就會回到執行前的行政行為合法性的審查。大多數行政強制執行是非訴執行，但如果當事人就此提起訴訟，就相當于本來放棄訴權，但又重新主張訴權，這就導致審查成本和行政成本提高，并容易在事實上給相對人兩次訴權。為了在兩者之間平衡，有人主張搞聽證，我想這是一個不錯的選擇。

　　應松年：我認為法律應該做出適當區分，對一些影響公民權利比較嚴重的行為，規定進行實質審查，甚至可以引入聽證程序。比如行政機關申請法院強制執行后，法院認為有必要，經當事人申請，法院批準后可以組織召開聽證會，充分聽取雙方意見。這樣，法院能更好地取得行政相對人的理解和信任。

　　新京報：行政強制執行以申請法院執行為原則，行政機關自己執行為例外。對此如何評價？

　　應松年：這是根據中國的具體情況采用的強制執行體制。強制是直接動用國家強制力，比任何手段更為嚴厲，必須十分審慎。經法院審查一下，將盡可能避免出錯；但又不能采用政府向法院提起訴訟的辦法，而采用申請的方式，則有利于提高行政效率。我是贊成這種體制的。

　　但實踐中還存在不少問題：首先，有時候法院審查的時間長，影響了行政效率。因此，應該在法律中設定一般程序和加急程序。對一些急需執行的案件，行政機關可以申請加急，由法院迅速做出決定。

　　其次，應該對實質審和形式審的條件做出規定。都是實質審，將影響行政效率；都是形式審，將使法院成為行政機關的執行工具。最后，法院既居中裁判，又親自執行，不符合裁執分離原則，也不利于法院集中精力裁判，可以考慮在行政機關內專設執行機構，如在司法部或財政部下專設執行署。

　　程序設置與程序意識是關鍵

　　新京報：行政強制立法該通過怎樣的程序設計和實體設計，規范行政機關的強制行為方式和措施，實現立法意圖？

　　薛剛凌：我想主要是在程序上比如聽證、申辯、陳述等方面，過去存在很多不完善之處。草案對程序問題比較重視，每一種強制手段都規定了很詳細的程序。再有就是有的法律規定本身就面臨合法性危機。比如說現在很多地方都在拆除違章建筑而一律不給補償。有些違章建筑是在十幾年前或二十幾年前建成的，那時，沒有完備的許可程序，也沒有城市規劃，政府也沒有意識到這是違章建筑。現在，許可程序齊全了，城市規劃出臺了，這些手續不全或處在綠化帶上的建筑就變成違章建筑了，必須被拆除而沒有任何補償，這是沒有道理的。過去管理水平落后，后果應該由全社會承擔，如果政府有責任也應該為此埋單。

　　應松年：草案專門有一章行政強制措施實施程序，對行政強制措施和強制執行的程序作出了明確而嚴格的規范。比如草案對“限制公民人身自由”和“進入公民住宅”這樣的強制措施規定了特別的嚴格程序：進入公民住宅實施強制措施，必須出示縣級以上行政機關的行政決定書；對人身自由當場進行強制措施，必須立即告訴家屬和有關單位實施的機關和實施地點；在緊急情況下當場采取行政強制措施，進入公民住宅、限制公民人身自由的，應當在返回行政機關后6小時內補辦手續。

　　新京報：除了這些規定，還需要什么？

　　應松年：即便有了如此嚴格的規范程序，也不能認為就萬事大吉。關鍵還要靠執法人員加強程序意識。

　　鏈接

　　為了規范行政強制措施的設定和實施，保障和監督行政機關依法履行職責，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人或者其他組織的合法權益，根據憲法制定的行政強制法草案日前首次提請十屆全國人大常委會第十九次會議審議。#p#分頁標題#e#

　　全國人大常委會法制工作委員會副主任信春鷹在向十屆全國人大常委會第十九次會議作行政強制法草案的說明時表示，行政強制制度涉及行政管理的效率，也涉及對公民的人身權和財產權的處分或者限制。目前，由于沒有統一的法律規范，一些行政機關在執法過程中，既存在對某些嚴重違法行為因為缺少強制手段處理不力的情況，也存在行政強制手段濫用的情況。

　　行政強制法草案規定，行政強制措施是指行政機關在實施行政管理的過程中，依法對公民人身自由進行暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財產實施暫時性控制的措施。行政強制執行是指行政機關或者由行政機關申請人民法院，對不履行發生法律效力的行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制其履行義務的行為。

　　行政強制法草案規定了實施強制應當遵循的原則，包括：法定原則、適當原則、不得濫用原則、和解原則。同時強調，實施行政強制措施應當聽取當事人的陳述與申辯；實施強制執行，應當事先進行督促催告；實施行政強制必須嚴格依法進行，文明執法。

　　草案共分七章七十七條，包括總則、行政強制的方式和設定、行政強制措施實施程序、行政機關強制執行程序、申請人民法院強制執行、法律責任和附則。

（新京報）

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