主 編：張春生（全國人大常委會法制工作委員會副主任）
撰稿人（按姓氏筆畫為序）：
馬耀青 劉 沛 李 援
楊兆業 張世誠 鄭全紅
黃 薇 童衛東 翟新華

目 錄
第一部分 緒論
我國行政復議制度的新進展
第二部分 釋義
第一章 總則
第二章 行政復議范圍
第三章 行政復議申請
第四章 行政復議受理
第五章 行政復議決定
第六章 法律責任
第七章 附則

第一部分 緒論 我國行政復議制度的新進

　　在現實社會生活中，為有效地維護公共利益和公共秩序，各級人民政府及其工作部門進行著經常的、大量的、范圍廣泛的行政管理工作，因而使我們的改革開放和經濟建設得以順利進行。由于行政權最終要由具體的行政機關和公務員來行使，某些違法或不當的行政行為難以避免，這些違法或不當的行政行為會對行政管理相對人的權利造成損害，因此，需要給予行政管理相對人一定的權利救濟途徑?，F代法制國家是通過建立行政復議制度和行政訴訟制度為相對人提供救濟的。在我國，行政訴訟是由人民法院對引起爭議的具體行政行為進行審查，以保護相對人的合法權益，這是一種司法救濟，是行政系統外部對行政權的監督形式。行政復議則是與行政訴訟相結合的行政救濟制度。它是運用行政機關系統內部的層級監督關系，由上級行政機關糾正下級行政機關的違法或不當的行政行為，以保護相對人的合法權益，是一種行政救濟，即行政系統內部對行政權的監督形式。行政復議在范圍、程序等方面都與行政訴訟有區別，它以自身特有的優勢彌補了行政訴訟制度在給予相對人權利救濟時的某些局限性，對相對人權利的保護來得更直接、及時，也更為全面。因此，行政復議是一項發展社會主義民主和保障人權的重要法律制度。
黨的十五大提出“依法治國，建設社會主義法治國家?！秉h的這一主張又被寫入新修改的憲法中，成為全體人民奉行和遵守的憲法原則。依法治國基本的、主要的方面是依法行政，而建立和完善行政復議制度，充分發揮行政復議制度的作用，有利于加強行政機關的內部監督，促進行政機關依法行政。

一、行政復議制度的新進展

與我國整個法制建設的進程一樣，我國的行政復議制度的建立也經歷了一個曲折的發展過程。建國初期，行政復議制度就開始建立，先后在財政、稅收、海關等領域實行。50年代后期到60年代初，也有一些法律、行政法規規定了行政復議。此后，隨著“左”的思想愈演愈烈，行政復議制度也遭到破壞。進人80年代以后，隨著我國民主法制建設的不斷進步，行政復議制度也得到發展。據統計，到1990年底，我國已有100多個法律、行政法規規定了行政復議。行政訴訟法頒布以后，為配合行政訴訟法的施行，1990年12月國務院通過了《中華人民共和國行政復議條例》，對行政復議制度作了比較系統的規定，促進了行政復議制度的發展和完善。經過近10年的實踐，行政復議工作積累了不少成功的經驗，制定行政復議法的條件已經成熟。1998年10月國務院將行政復議法（草案）提交九屆全國人大常委會審議，九屆全國人大常委會經過第五次、第六次和第九次會議三次審議，于1999年4月29日通過了《中華人民共和國行政復議法》。行政復議法的通過，進一步完善和發展了我國的行政復議制度。
與現行的行政復議制度相比較，行政復議法有以下幾個方面的重大進展：
（一）擴大了行政復議范圍
我國現行行政復議制度的復議范圍比較窄，按照現行的規定，復議申請范圍限于法律、法規明確規定涉及人身權和財產權的具體行政行為，與行政訴訟的受案范圍大體相同。為了充分發揮行政復議制度在解決行政爭議方面的積極作用，促進依法行政，《行政復議法》擴大了申請復議的具體行政行為的范圍，根據《行政復議法》的規定，行政機關的具體行政行為，不論是作為，還是不作為，只要公民、法人或者其他組織認為這些行為違法或者不當，侵犯了自己的合法權益，都可以依法申請復議。同現行的復議申請范圍相比，明確規定增加的內容有：認為行政機關變更或者廢止農村承包合同，侵犯其合法權益的；認為符合法定條件，申請行政機關頒發許可證、執照、資質證、資格證等證書，或者申請行政機關審批、登記有關事項，行政機關沒有依法辦理的；申請行政機關依法發放社會保險金或者最低生活保障費，行政機關沒有依法發放的；認為行政機關違法集資、征收財物、攤派費用的；申請行政機關履行保護受教育權利的法定職責，行政機關沒有依法履行的等。行政復議范圍的擴大，提高了對公民權利保護的水平，既是法制進步的要求，也體現了行政復議作為一種公民權利救濟制度的獨特價值。
（二）將抽象行政行為納入復議范圍
現行行政復議制度的復議范圍僅限于具體行政行為，而明確排除了公民對抽象行政行為的復議申請權。這些規定是基于我國當時的情況和法制發展水平考慮的。但隨著實踐的發展，將抽象行政行為納入復議申請范圍的呼聲日益強烈。其理由是：
首先，從理論上來說，任何權利都需要保護和救濟，否則就不能稱之為權利。既然抽象行政行為存在侵害公民權利的可能性，就應該向公民提供相應的救濟途徑。我國憲法和法律雖然規定了對抽象行政行為進行監督的制度，但無論是權力機關的監督，還是行政機關的監督，都主要靠監督機關自身來啟動，受到抽象行政行為侵害的公民只能舉報，提供線索。由于這種舉報沒有法定的運作程序，以致難以達到預期的目的，妨礙對公民合法權益的保護。
其次，從行政復議的性質上來說，它既是上級行政機關對下級行政機關監督的形式，又是給行政相對人提供的行政救濟手段。作為監督形式，行政復議應當是對制定規范性文件和執行法律、法規、規章以及其他規范性文件進行的全面監督；作為救濟手段，行政復議應當貫穿行政活動的每一個方面，是對公民因某些違法和不當的行政活動致使其自身合法權益受到侵犯所應得到的全面救濟。
第三，從行政復議和行政訴訟的關系上來說，也應當擴大行政復議的受案范圍。作為對行政行為的監督制度，行政復議和行政訴訟在宗旨和目的上相同，都是為了維護和監督行政機關行使職權，保護公民、法人和其他組織的合法權益。但是，它們不是同一制度的重復，二者有個分工和協調的關系。行政訴訟（或司法審查）作為司法權對行政權的監督形式，它受一國政治體制、法律傳統和法制觀念等諸多因素的影響，司法權監督行政權的廣度和深度都受限制。行政復議作為一種行政上的救濟制度，它有自己存在的特殊價值，它應當能夠彌補司法救濟的不足，使公民的權益救濟不留下“真空”。因此，與行政訴訟相比，它在救濟的廣度和深度上都應有自己的特色。尤其在目前的行政訴訟制度還存在某些局限性的情況下，更應該體現這一點。
將抽象行政行為納人復議范圍是有憲法和法律依據的。我國憲法規定公民對于任何國家機關和國家機關工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關申訴、控告或者檢舉的權利，對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理，任何人不得壓制和打擊報復。同時，憲法第八十九條規定國務院有權改變或者撤銷各部、各委員會發布的不適當命令、指示和規章；改變或者撤銷地方各級國家行政機關的不適當的決定和命令。地方組織法第五十九條規定縣級以上各級人民政府有權改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當的命令、指示和下級人民政府的不適當的決定、命令。因此，將抽象行政行為納人行政復議范圍，是有憲法和組織法依據的；因此，根據行政復議法規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據的規章以下的規定（多屬一些規范性文件）不合法，在對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關提出對該規定的審查申請。將抽象行政行為納入復議范圍，是行政復議制度的重大進步和創新。
（三）國務院可以作為復議機關受理重要復議申請
根據現行的行政復議制度，對省、自治區、直轄市人民政府和國務院部門的具體行政行為不服申請復議的，由作出具體行政行為的政府或部門管轄，也就是由原機關復議。當初作這樣規定是考慮到國務院是最高國家行政機關，主要職責是制定方針政策，從全局上處理行政事務，一般不宜、也難以處理大量的具體行政糾紛。如果規定國務院作為復議機關，可能會影響國務院的正常工作。在實踐過程中，這一理由受到越來越多的質疑，一些實際工作部門和理論界的同志認為，由本機關復議自己作出的具體行政行為，實際上是自己作自己的法官，難以保證行政復議的公正性，不利于保護公民、法人或者其他組織的合法權益；國務院作為最高行政機關，對下級行政機關具有最高的層級監督權，這是憲法賦予的權力，由國務院受理行政復議申請，有利于發現和糾正國務院部門和省級政府的違法或不當的行政行為，加強國務院對國務院部門和省級政府的監督，同時也能在各級政府中起到有錯必糾的示范作用，從行政管理的全體規模上推進依法行政。因此，行政復議法規定，對國務院部門或者省、自治區、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務院部門或者省、自治區、直轄市人民政府申請行政復議。對行政復議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟；也可以向國務院申請裁決，國務院按照本法的規定作出最終裁決。
（四）程序上進一步方便申請人
行政復議是公民權利的一種救濟手段，與行政訴訟所提供的司法救濟相比，它具有及時、方便、成本低等特點，應當更容易為群眾所接受，但是，從行政復議條例實施的情況來看，效果并不理想，大量的行政糾紛并沒有通過行政復議這一途徑加以解決。據統計，從1991年1月行政復議條例實施到1997年底，全國共有22萬件行政復議案件，平均每年只有3萬件。而同期行政訴訟案件卻逐年上升，僅1998年就達10萬件。這表明，行政復議制度的優越性并沒有得到充分體現。這里有對行政復議制度宣傳普及不夠，群眾對行政機關信任度不高的原因，也有制度本身的原因。如在管轄上，主要以條條管轄為主，很多情況下，申請人需要到異地去申請，不方便；時限較短，不利于申請人充分的準備等。這次行政復議法的制定，充分地考慮了這些因素，盡量避免程序的司法化，并在以下幾個方面作出規定，力圖方便群眾：
1．在管轄上，原則上讓申請人自己選擇
行政復議法規定，對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復議，也可以向上一級主管部門申請行政復議。將選擇復議機關的權利交給申請人，可以在一定程度上克服地方保護或行業保護，是民主政治的體現，既公道又科學，也與現行的行政執法體制不矛盾。此外還規定，申請人如果弄不清向哪一個行政機關申請復議，可以向具體行政行為發生地的縣級地方人民政府提出行政復議申請，由接受申請的縣級地方人民政府轉送有關行政復議機關。
2．在申請的形式上，規定了可以口頭申請
行政復議法規定，申請人申請行政復議，可以書面申請，也可以口頭申請；口頭申請的，行政復議機關應當當場記錄申請人的基本情況、行政復議請求、申請行政復議的主要事實、理由和時間。
3．放寬了申請復議的時限
行政復議條例規定的申請復議的期限一般是十五天，有的單行法律規定只有五天，時間太短，不利于公民提出復議申請。為了方便公民、法人或者其他組織通過申請行政復議保護自己的合法權益，行政復議法放寬了申請復議的時限，規定公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內提出行政復議申請；但是法律規定的申請期限超過六十日的除外。因不可抗力或者其他正當理由耽誤法定申請期限的，申請期限從障礙消除之日起繼續計算。
4．行政復議機關受理行政復議申請，不得向申請人收取任何費用
（五）強化了對復議活動的監督，嚴格規定了復議機關的法律責任
現行行政復議制度得不到有效實施的一個重要原因，是有的行政機關怕當被告或者怕麻煩，對復議申請應當受理而不受理；有的行政機關“官官相護”，對違法的具體行政行為該撤銷的不撤銷，對不當的具體行政行為該變更的不變更。在制定行政復議法時，注意從提高行政復議的有效性上完善行政復議制度，強化了上級行政機關對復議活動的監督，嚴格規定了復議機關的法律責任。
由國務院提出法律案并經全國人大常委會審議通過的行政復議法，體現了我國行政復議制度的新進展，也是推進依法行政的新的重大舉措。它從國家制度上再一次表明，我們黨所領導的人民政府，是全心全意為人民服務的政府，是徹底地為人民的利益工作的。建國前夕，毛澤東同志在論及治國方略時指出：“只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈；只有人人起來負責，才不會人亡政息?！蔽覀儜敶罅π麄髌占靶姓妥h法，使之為廣大干部和群眾所理解和掌握，以加快社會主義民主和法制的進程。

二、行政復議制度的發展過程

我國行政復議制度建立于建國初期，最早的有關行政復議的規定，見之于1950年1月 15照裨號?、财湛辜的《财湛设置检查回办法×P冒旆ǖ諏豕娑ǎ#8220;被檢查的部門對檢查機構之措施認為不當時，得具備理由，向其上級檢查機構申請復核處理?！边@里的“申請復核處理”，究其實質就具有行政復議的性質?？梢哉f這是建國初期行政復議制度的雛形。1950年12月15日政務院政務會議通過的《稅務復議委員會組織通則》，第一次在法規上正式出現了“復議”二字，并明確規定了稅務復議委員會的性質、任務及受案范圍，標志著我國的行政復議制度的建立，以后，隨著有關規定行政復議的法規的頒布，我國行政復議的范圍越來越擴大，相繼頒布的《印花稅暫行條例》、《暫行海關法》等法律規范，都規定了行政復議制度。改革開放以來，特別是進入80年代以后，隨著我國社會主義民主和法制建設的不斷加快，行政復議制度有了較大的發展，規定有行政復議內容的法律、法規數量日益增多，如《海關法》、《外國人入境出境管理法》、《公民出境入境管理法》、《商標法》、《專利法》、《集會游行示威法》等都規定了行政復議制度。但由于缺乏一部對行政復議制度進行系統規范的法律，總的來說行政復議案件還不多，行政復議制度也不夠健全。1989年行政訴訟法公布后，為適應和配合行政訴訟制度的施行，制定《行政復議條例》被迅速提上日程。國務院于1990年12月頒布，并于1994年6月修訂的《行政復議條例》，對申請復議范圍、復議管轄、復議機構、復議參加人、復議的申請、受理、審理與決定等，都作出了具體明確的規定?！缎姓妥h條例》的頒布實施，進一步規范、健全和發展了我國的行政復議制度，行政復議案件也隨之大量上升，我國行政復議制度從此進人一個全面建設和發展的階段。
經過多年實踐，行政復議工作積累了不少成功經驗。同時，在實踐中還存在不少問題，主要是：第一，行政復議申請范圍較窄。按照現行做法，行政復議申請范圍僅限于法律、法規明確規定涉及人身權和財產權的具體行政行為，與行政訴訟的受案范圍大體相同，沒有體現出行政復議的特點。第二，申請行政復議的條條框框較多，公民、法人和其他組織申請行政復議還不方便。例如，目前實行的是以“條條”管轄為主的行政復議管轄體制，老百姓申請復議，往往要到異地，很不方便；又如，現行的復議申請期限較短，一般為15天，還有的單行法律規定只有5天，申請人很容易耽誤申請期限；再如，申請復議必須采取書面形式，也限制了一些人民群眾進行復議等等。第三，有的行政機關怕當被告，或者怕麻煩，對復議申請應當受理而不受理，或者受理后久拖不決。第四，有的行政機關在復議活動中搞“官官相護”，甚至徇私舞弊，對違法的具體行政行為該撤銷的不撤銷，對不當的具體行政行為該變更的不變更。為了及時、有效地糾正違法的和不當的具體行政行為，切實保護公民、法人和其他組織的合法權益，進一步規范我國的行政復議制度，制定行政復議法，進一步完善行政機關內部自我糾正錯誤的監督機制，是迫切需要和十分必要的。因此，第八屆全國人大常委會將制定行政復議法列入了立法規劃。
根據八屆全國人大常委會立法規劃，原國務院法制局于1996年3月開始研究起草行政復議法，并就起草行政復議法需要解決的主要問題，征求了部分地方人民政府和國務院部門的意見，并召開座談會聽取部分行政機關和專家的意見。1998年6月國務院法制辦將行政復議法（征求意見稿）下發各部門、各地方征求意見，根據各方面的意見，研究修改形成《行政復議法（草案）》。這個草案經國務院常務會議討論通過，于1998年10月由國務院提請九屆全國人大常委會第五次會議審議，國務院法制辦主任楊景宇在會上作了說明，會議對草案進行了初步審議。第五次常委會會后，法律委員會和法制工作委員會將草案發中央有關部門、各地方人大和人民政府再次征求意見，邀請中央有關部門、專家座談，并在青島市召開會議，專門聽取部分地方人大和政府法制部門以及法律專家的意見。在認真研究常委會組成人員和各方面意見的基礎上，法律委員會召開會議，對草案進行了逐條審議，并向全國人大常委會提交了《行政復議法（草案二次審議稿）》，提請常委會會議審議。1998年12月九屆全國人大常委會第六次會議對行政復議法草案修改稿進行了第二次審議。會后，根據常委會組成人員對幾個重點問題的審議意見，全國人大常委會法工委和國務院法制辦再次組織到廣西、廣東、江西進行調研，聽取三省區人大、政府法制工作部門和有關部門對草案二次審議稿的意見，對草案進行了修改。1999年4月7日法律委員會對行政復議法草案修改稿進行審議后，將《行政復議法（草案三次審議稿）》提請第九屆全國人大常委會第九次會議審議，常委委員們普遍認為，經過常委會的三次審議，草案修改得比較完善。
九屆全國人大常委會第九次會議于1999年4月29日對會議審議的法律案進行表決，參加會議的125位常委會組成人員以125票贊成、沒有反對票和棄權票的表決結果通過了《中華人民共和國行政復議法》，中華人民共和國主席江澤民發布第16號主席令予以公布，于1999年10月 1日起施行。
行政復議法貫徹了黨的十五大關于加強社會主義民主法制建設的基本要求，把行政復議作為行政機關內部自我糾正錯誤的一種監督制度和保護公民、法人或者其他組織合法權益的法律救濟制度，加以法律化和規范化。行政復議法強調防止和糾正違法或者不當的行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監督行政機關依法行使職權。完善 ?