一、行政訴訟受案范圍概述

行政訴訟的受案范圍問題是行政訴訟中一個很重要的問題，也是行政訴訟區別于其他訴訟的一個重要標志:它存在著一個受案范圍，即并不是所有行政爭議，行政相對人都可以向法院提起行政訴訟，只有當行政爭議在法律規定的受案范圍之內，行政相對人才可以提起行政訴訟。關于我國行政訴訟范圍問題的研究，從行政訴訟法起草時就受到立法和理論部門的高度關注。盡管我國《行政訴訟法》用整整一章的篇幅，試圖界定受案范圍，但在當時的立法者看來，行政訴訟法對受案范圍的規定只不過是法律遷就現實的一種表現，是行政訴訟制度初步建立階段的歷史現象。[i]所以隨著行政訴訟法實施10多年以來我國法制建設的發展、行政訴訟理論研究的深入與司法實踐經驗的積累，特別是“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”法治原則的確立，我國現行行政訴訟受案范圍存在的諸多問題越來越凸顯出來，不斷引發學術爭論，并有升溫的趨勢。

對于“行政訴訟受案范圍”一語，世界上幾乎所有國家，包括大陸法系和普通法系國家都有關于受案范圍或者類似的規定，只是各自對這一問題的表述有所不同，學者或稱之為“司法審查的范圍（ScopeofJudicialReview）”；或“司法審查監督的范圍”；或“法院/受理機構的主管范圍”或“行政訴訟的范圍”等等，不一而足。其實盡管角度不同、用語各異，其實質內容都是一樣的，所揭示的都是在法治環境當中司法機關對行政行為擁有的司法審查權限的大小；或者說，是行政相對人能夠通過司法程序對造成自身不利益的行政行為進行司法救濟資源的多寡。所以筆者認為，所謂行政訴訟受案范圍，是行政訴訟中突出而重要的問題，它是指法院受理行政爭議案件的界限，即可以受理什么樣的案件，不能受理什么樣的案件，哪些行政活動應當由法院審查，哪些不能被審查，[ii]或者說是指公民、法人或者其他組織對行政機關的哪些行政行為可以向人民法院提起訴訟的界限。

對法院而言，受案范圍是法院受理案件、解決爭議的標準的依據。因為司法權與行政權是兩種不同的國家權力，司法機關不能代替行政機關行使行政權，同樣，行政機關也不能代替司法機關行使司法權。由于行政裁決在有些方面更專業、更經濟，生活中還有行政機關從事一定裁決糾紛解決爭議的現象，但畢竟是少數，而且絕大多數是非終局的，最終還要受到司法權的監督和審查。因此，法院是仍解決爭議的最后途徑。但這并不意味著法院可以隨時介入任何行政爭議，只有那些行政機關解決不了的法律爭議才能進入法院審查的范圍，在這些問題上，法院保持一定克制是必要的。對與被告行政機關來說，法院的受案范圍意味著它的哪些行為會受到法院的審查和監督。正是由于行政權和司法權的區分，使得一部分行政權力游離于法院監督的范圍之外，例如行政機關實施的政治性和政策性的行為、純技術性的行為、高度人性化的判斷等均不適宜由法院審查，而是要靠其他的監督方式。對公民、法人、和其他組織而言，行政訴訟的受案范圍意味著他們可以對哪些行政行為提起行政訴訟，在哪些情況下他們的權益能夠獲得司法保護。所以，受案范圍決定了公民、法人或者其他組織的訴權大小以及行使訴權的條件。

那么，對于行政訴訟受案范圍這一課題的研究，究竟有什么價值？對于這個問題的回答，往往從有利于行政相對人及時有效地行使訴權，保護其合法權益；有利于正確處理司法權與行政權的關系，使行政訴訟同時起到監督和維護行政機關依法行政的作用；便于法院及時、正確的受案，減少和防止錯誤受案或相互推諉等等審判實務操作層面上進行探討。這種論述當然不錯，但未能超越單純的實務操作的研究框架，顯得過于具體。直面“依法治國，建設社會主義法治國家”憲法原則已經確立的時代背景與法律環境，從國家守信、民主政治、法治國家、人權保障等等高度考察這一問題，我們可以容易理解行政訴訟價值或行政訴訟受案范圍這一問題的價值所在：

1、正確確立行政訴訟的受案范圍，是切實兌現憲法所許諾的公民有關權利保障、實現真正意義上的憲政、彌補憲法訴訟制度的空白、防止憲法公民權被架空、憲法成為一紙空文的關鍵；也是促進依法行政、深化法治的關鍵所在。我國現行憲法以整章的的內容、較前的順序規定了公民所享有的各種權利；國內的各種憲法學著作，也均可見到有關我國憲法所規定的權利具有“廣泛性”、“真實性”、“平等性”、“一致性”的斷言。但是，現實告訴我們，我國憲法所作的美好設想在實際生活當中遠非盡如人意，當然，造成這種狀況的原因很多，但其中一個重要原因就是憲政制度的核心和保證——依法行政工作未能有效、充分落實，諸多行政行為游離于司法審查之外。通過正確確立行政訴訟的受案范圍，將行政訴訟落實到實處，使得行政機關和其他組織的行政行為置于司法審查之下，通過司法程序支持依法行政、糾正違法及不當行政，可有效地促進依法行政，落實、保障憲法賦予的公民權利，在一定程度上彌補我國憲法訴訟空白、憲法監督無力所帶來的法治上的巨大不足。

2、正確確立行政訴訟的受案范圍，是擴大司法監督范圍、保障法院司法獨立、從司法角度實現“法治國”目標的關鍵。“司法獨立”也是我國憲法確立的制度和原則，在我國同樣是一個沉重而復雜的話題，但原因之一就是司法審查制度不完善。在我國，抽象行政行為逍遙于司法監督之外，行政終局行為不受司法審查，內部行政行為不容司法置喙，就是連不少具體的行政行為引起的爭議能否提起行政訴訟都要行政訴訟法乃至于最高法院通過司法解釋進行不厭其煩的列舉，等等，造成我國司法權對行政權的制約顯得底氣不足，力度不夠。如此司法與行政分權的失衡，使得司法難以有效、充分地監督行政，“司法獨立”也就難免大打折扣。故惟有通過正確確立行政訴訟受案范圍，加強司法監督的力度，才可以讓司法機關有獨立的基礎和力量，從而從司法角度實現“法治國”目標。

3、正確確立行政訴訟的受案范圍，是我國及時有效解決各種行政紛爭，在法治、文明的框架內化解矛盾，實現社會的真正穩定與國家長治久安的關鍵。中國古代倡導忍耐與非訟，除了懲辦小民百姓的刑事訴訟以外，連民事訴訟都極不發達，自然也就更無真正意義上的行政訴訟可言。粗略看來，似乎許多為政不仁的行政行為給小民百姓帶來的權利上的侵害也就被“忍”過去了，但是，爭議就是爭議，不以一種方式解決，則必以另一種方式解決；此時不解決，彼時還是要解決。于是，小民百姓便在私力救濟當中大顯身手，企圖尋公平與正義于草莽之間，公然藐視、違反和破壞法律與現存秩序，造反起義不斷，讓“官”和“民”均付出比實踐行政訴訟制度要不知大多少倍的慘痛代價，使社會的穩定和發展成了一句空話。當然，筆者絕無斷言只要中國古代行政訴訟制度豐富完善，中國古代就一定動蕩全無、戰亂可免之意。但是，不難理解的是，如果有了豐富完善的行政訴訟制度來及時有效地解決行政紛爭，則許多矛盾恐怕不至于激化到“國將不國”、不可收拾的地步。

正確界定行政訴訟的范圍，應當從行政訴訟目的出發，比較分析各國訴訟范圍之大小異同，總結出行政訴訟范圍的應然狀態，并由此解決我國訴訟范圍界定不清，立法意圖難以揣摩的問題。特別要對我國立法對受案范圍的規定方法，受案范圍與內部行政行為、抽象行政行為、事實行為、最終裁決行為、準行政行為的關系等問題加以重點研究，以期在今后完善我國行政訴訟立法時，更加合理科學地界定行政訴訟的范圍。

二、我國行政訴訟的現行受案范圍的具體規定

（一）行政訴訟受案范圍基本模式

行政訴訟受案范圍基本模式是立法確定的關于行政訴訟受案范圍的基本制度形式。[iii]以何種方式來確定行政訴訟的受案范圍，與行政訴訟制度本身是否先進沒有直接的關系，但是，它反映了立法者設定法院主管行政案件的意圖，決定著在審判實踐中，哪些行為、權益、事項可訴，哪些應當納入行政訴訟予以監督，哪些不應納入或暫不納入行政訴訟的標準以及由此決定的范圍，[iv]也反映了行政訴訟制度是否具先進性。受案范圍模式既是一個基本的理論、制度問題，也是一個實踐性很強的具體范圍問題。人們至今還沒找到一種完善無缺的行政訴訟受案范圍的確定方式，因為任何一種行政訴訟的受案范圍的確定方式都會存在著一定的缺陷，從目前各國行政訴訟立法和邏輯理論上分析，行政訴訟受案范圍模式大致有三種類型：

1、列舉式。列舉式是指由行政訴訟法和其他單行法對行政相對人可以提起訴訟和不能提起訴訟的范圍分別逐項進行明確規定。從理論上說，列舉式是可以窮盡所有可以被提起行政訴訟的行政行為，可是由于成文法自身的局限性，使這種理論難以成為現實。

2、概括式。概括式是由行政訴訟法明確規定行政相對人可以提起行政訴訟的一個基本的抽象標準。這種方式的優點是為司法機關逐步拓寬行政訴訟實際受案范圍提供了先決條件，決定了其行政訴訟范圍相對是廣泛的。

3、結合式。結合式是在一國的行政訴訟法中同時采用列舉式和概括式來劃定行政訴訟的受案范圍，即既在原則上概括肯定了侵權可訴標準，同時又具有具體的范圍標準進行逐項列舉。[v]

（二）我國行政訴訟的現行受案范圍的具體規定

關于我國行政訴訟受案范圍的基本模式到底是哪一種，存在爭論。目前，無論是學者還是法官都普遍承認我國行政訴訟受范圍的基本模式是結合式，但在理解上認為，受案范圍的認定，要根據列舉式的具體規定來認定。[vi]持這種觀點的人們認為，我國的行政訴訟受案范圍的結合模式，更接近于列舉式，或者說是實際上的列舉式。他們認為，第一，我國的行政訴訟受案范圍目前只限于《行政訴訟法》第11條第1款和第2款規定的肯定列舉規定，超出此列舉規定的，法院不能受理。第二，只有公民、法人其他組織的人身權、財產權被具體行政行為侵犯的，才能訴諸法院，除這兩項權利之外的其他合法權益不受行政訴訟的保護。長期以來，正是由于這種觀點的影響，使得行政訴訟受案范圍的規定在實踐中大打折扣，防礙了行政訴訟的正常發展。

還有學者認為，我國的行政訴訟受案范圍是肯定概括式與否定列舉式的結合，在結合式名目下更接近于概括式，而不是近于列舉式。[vii]這種觀點認為，第一，《行政訴訟法》第2條規定是概括式規定，其在總則中的位置表明立法者的本意是將其作為立法與司法的基本原則、基本制度加以規定，而第12條的否定式列舉才是對它的例外。二者的結合才使受案范圍的模式統一和諧。第二，《行政訴訟法》第11條的肯定式列舉條文本身是對第2條概括式規定予以列舉、細化及示范的性質，而不是界定范圍。第三，2000年3月10日公布的《最高人民法院關于執行

因此，《解釋》對行政訴訟受案范圍的概括式規定，更好地體現了《行政訴訟法》的精神實質，符合行政訴訟的發展趨勢。筆者認為，《解釋》在受案范圍規定上的變化，我們不應該僅局限于字面意思的變化，更重要的是我們要從這種變化中樹立這樣的司法審查原則：從只有明文規定的列舉范圍才能受理為原則，轉變為只有否定列舉范圍才不能受理為原則。只要合法權益被行政行為侵害或影響，法院主管受理就是原則，而不受理只是在此原則基礎的特殊例外，即法無明文禁止即可受理。

關于現行法中我國行政訴訟受案范圍的具體規定，為了表述上的明白需要和下文剖析的方便，本文不拘泥于上述的分析，而是依法條規定分別作簡要介紹。

1、行政訴訟受案范圍的概括式規定

法律所規定的行政機關和行政機關工作人員的侵犯行政相對人合法權益的具體行政行為——即《行政訴訟法》第2條的規定，“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟”，和《解釋》第1條規定的“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍”，即司法解釋所確立的行政機關和行政機關工作人員的令行政相對人不服的行政行為。

2、行政訴訟受案范圍的列舉式規定

《行政訴訟法》所列舉的受案范圍為下列九項具體行政行為：（一）對拘留、罰款、吊銷許可證和執照、責令停產停業、沒收財物等行政處罰不服的；（二）對限制人身自由或者對財產的查封、扣押、凍結等行政強制措施不服的；（三）認為行政機關侵犯法律規定的經營自主權的；（四）認為符合法定條件申請行政機關頒發許可證和執照，行政機關拒絕頒發或者不予答復的；（五）申請行政機關履行保護人身權、財產權的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的；（六）認為行政機關沒有依法發給撫恤金的；（七）認為行政機關違法要求履行義務的；（八）認為行政機關侵犯其他人身權、財產權的；（九）除前款規定外，人民法院受理法律、法規規定可以提起訴訟的其他行政案件。此后，又在1991年6月11日《最高人民法院關于貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》（2000年3月10日廢止）當中，增加列舉了勞動教養決定、強制收容審查決定、征收超生費、罰款的行政處罰、依據法規或者規章作出的“最終裁決”、賠償問題所作的裁決、依照職權作出的強制性補償決定、土地、礦產、森林等資源的所有權或者使用權歸屬的處理決定等內容。盡管該司法解釋被廢止，但按照上述受案范圍的概括式規定，勞動教養決定等應在可訴行政行為之列，故司法解釋的廢止絕不能理解為勞動教養決定、強制收容審查決定等不可訴，理由很簡單：根據我國行政訴訟法及最高人民法院關于行政訴訟受案范圍的概括式規定，上述行政行為屬于行政機關和行政機關工作人員的令行政相對人不服的行政行為，無論是否列舉，行政相對人依法提起行政訴訟的權利都不應受到影響和限制。

3、行政訴訟受案范圍的排除式規定

《行政訴訟法》第十二條排除了下列行為的行政訴訟可訴性：（一）國防、外交等國家行為；（二）行政法規、規章或者行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令；（三）行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定；（四）法律規定由行政機關最終裁決的具體行政行為。

《解釋》則除《行政訴訟法》第十二條規定的行為外進一步明確下列行為行政訴訟不可訴：（一）公安、國家安全等機關依照刑事訴訟法的明確授權實施的行為；(二)調解行為以及法律規定的仲裁行為；(三)不具有強制力的行政指導行為；(四)駁回當事人對行政行為提起申訴的重復處理行為；(五)對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為。

三、我國行政訴訟受案范圍的局限性

從以上我國行政訴訟受案范圍的規定可以看出，我國現行行政訴訟受案范圍僅限于外部的、具體的、涉及人身權與財產權的、單方性的行政行為。隨著我國市場經濟體制的建立和民主法治的進步，現行行政訴訟受案范圍明顯滯后，已不適應社會發展的需要，其局限性大大制約了行政審判的發展。

1、對于法院應當受理的案件，不應采用列舉的方法加以規定。列舉是一種相對于概括而言的方法。這種方法的優點在于明白清楚，易于掌握，而且能夠起到明確界定范圍的作用。但是，用這種方法規定受案范圍中應當受理的案件是不妥的。因為法律無論列舉出多少可以受理的案件，總會遺漏，所以用這種方法規定法院應當受理的案件難免出現“掛一漏萬”的問題。[viii]例如，行政訴訟法在11條列舉了很多案件，但是，現實生活中的行政爭議是紛繁復雜、無法窮盡的，就象法律規定了“不發撫恤金”案件屬于受案范圍，但不發社會保險金和最低生活保障費的案件能否起訴呢？法律規定對于拒絕頒發許可證執照的行為可以起訴，但拒絕注冊登記或者發放畢業證學位證的行為能否被訴呢？很顯然，列舉規定的方法是不科學的，也容易導致司法標準混亂，給公民、法人或者其他組織提起訴訟，法院受理案件帶來不必要的麻煩。

2、行政行為的劃分標準不一致。行政訴訟法規定受案范圍時采用了不同標準劃分行政行為，使得第11條列舉的7項行為根本不是同一個層次的概念。例如，第一項和第二項中的“行政處罰”和“行政強制措施”是根據行政行為的性質所做的劃分；而第三項“侵犯法定經營自主權”又變成了根據行政行為的內容所做的劃分；第四項是“拒絕頒發許可證執照”又是根據行為的作為和不作為狀態所做的劃分；而第五項“沒有依法發給撫恤金”則完全是一個具體領域中“不作為”行為的表現形式；第六項“拒絕履行保護人身權和財產權法定職責”又是不作為行為的表現形式之一；第七項“違法要求履行義務”又是根據行政行為的內容和特點所做的劃分。總之，上述劃分缺乏一個統一的標準，其結果就造成受案范圍的規定語焉不詳，列舉的七項行為之間相互交叉或者重復甚至遺漏。[ix]

3、行政訴訟受案范圍不能局限于涉及人身權、財產權的行政行為。根據我國《行政訴訟法》第十一條規定，行政訴訟受案范圍限于行政主體侵犯公民、法人或者其他組織的人身權、財產權的具體行政行為，除法律法規特別規定外，對涉及政治權利或其他權利的行政行為則排除于行政訴訟受案范圍之外。按照我國法律規定，政治權利包括選舉權和被選舉權，并且有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由，有宗教信仰自由等。其他權利有勞動權、休息權、物資幫助權、受教育權等等。上述這些權利都是公民享有的基本權利，它是由國家憲法賦予的，并由國家強制力保證實現的真正的權利。如果這些權利受到行政機關的侵犯，卻不能得到保護，不能得到救濟，那么不能不說是我國立法的失誤。因此，將涉及政治權利和其它權利的行政行為納入司法審查范圍不僅可行，而且十分必要。

4、對具體行政行為的審查，僅局限于合法性審查。《行政訴訟法》第五條規定“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。”對這一條規定，理論界和司法界均稱之為合法性審查原則。它的立法意圖是：“人民法院審理行政案件，是對具體行政行為是否合法進行審查，至于行政機關在法律法規規定范圍內作出的具體行政行為是否適當，原則上應由行政復議處理，人民法院不能代替行政機關作出決定。”基于此，從目前看，合法性審查原則基本排除了合理性審查，人民法院只能根據合法性審查原則來確定具體的受案范圍。然而，由于行政行為的復雜性和立法的局限性，不可能把社會生活中可能發生的任何情況都毫無遺漏地詳盡地規定下來，由此行政自由裁量行為大量存在。但是，行政自由裁量行為并不是不受任何限制，由行政機關及其工作人員任意作出，它仍應遵循一定的規則，主要是合理性原則。合理性原則要求行政自由裁量行為要公平、客觀、公正、適當、符合公理。如果將行政自由裁量行為排除在司法審查之外，就等于撤除了界于自由和隨意之間一道必要的防線，默許了主觀隨意產生的那些不公平、不公正、不適當的行政行為合法，其結果與我國行政司法審查制度的根本宗旨相悖。

5、以具體行政行為為審查對象，制約了行政訴訟范圍。我國《行政訴訟法》第二條規定，行政訴訟審查對象是具體行政行為。可是，作為與具體行政行為相對應的行政抽象行為卻排除在司法審查之外。眾所周知，在行政機關的行政活動中，具體行政行為確實占有一定的比重，但更多的還是行政抽象行為，行政抽象行為不僅適用范圍廣，而且還具有反復適用性。所以，一些違法的行政抽象行為侵害相對人權益的機會也越多范圍也越廣，《行政訴訟法》將行政抽象行為排除于受案范圍之外，實際上致使大量的、主要的行政侵權行為處于司法審查的真空地帶。其結果導致作出違法決定的機關無需承擔任何義務，而執行此決定的機關承擔敗訴責任的不公平，對于相對人來說，除提起訴訟的相對人外，其它受同一行政抽象行為侵害的權益人則因未行使訴權而得不到保護。另外，將行政抽象行為排除于司法審查之外的另一個不良后果是：某一具體行政行為被判決撤銷或變更后，而作為該行為依據的行政抽象行為依然合法存在，并可能被反復適用，其結果必然導致相同的違法行政行為的再現，從而達不到行政訴訟的效果，產生不必要的重復訴訟。

四、完善我國行政訴訟受案范圍的思考

鑒于行政訴訟法在受案范圍的規定方法上存在上述問題，有必要在修改完善該法時加以注意。

1、為了實現行政訴訟的目的，合理科學地界定行政訴訟的范圍，避免出現“掛一漏萬”現象，應當采用概括方式規定法院應該受理的行政案件，即凡是行政機關及其工作人員在行使行政職權履行行政職責時的作為和不作為行為給公民、法人或者其他組織造成不利影響形成公法上爭議的，受到侵犯的公民、法人或者其他組織均有權提起行政訴訟，法院應當受理。即使為了原告起訴方便需要列舉受案范圍的，也應當本著科學、統一的原則加以列舉，而且應當以概括性條款作為兜底條款，使得沒有被列舉的行政行為同樣進入行政訴訟范圍。如前文所述，現行司法解釋對此作了補救規定。《解釋》采用了概括加排除列舉的方式規定行政訴訟的受案范圍。即明確列舉了不屬于行政訴訟受案范圍的事項，對于其他行政爭議，只要未在排除事項之列，原則上均允許相對人提起行政訴訟，此外，《解釋》拋棄了對具體行政行為下定義的做法，只籠統地規定“公民、法人或其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政受案范圍。”

2、取消關于人身權和財產權的限制，擴大相對人受保護權利的范圍，使得所有侵犯相對人合法權益的行政行為均被納入行政訴訟范圍，從而保障相對人的各種合法權益。我國公民享有廣泛的合法權利，除人身權、財產權外，按照憲法規定，還享有政治權利和其他權利。保護相對人的這些權利是我國民主與法治建設的基本要求。人權和其它權益的保障除了需要有完善的民主機制保證外，另一個重要條件就是需要建立完善的行政法律救濟機制，保證相對人的人權和其它合法權益受到行政主體侵犯后，能獲得及時、有效的救濟。然而，行政訴訟作為行政法律救濟的主要手段，它所保護的權利僅限于法定的人身權和財產權，而政治權利和其它權利卻排除在外。所以，為適應人民法院行政審判工作的需要，應立即著手對《行政訴訟法》的修改，摒棄保護權利的限制，擴大相對人受保護權利的范圍，以確保行政訴訟與行政復議受案范圍的統一。

3、行政訴訟審查對象不應排斥合理性審查，行政自由裁量行為也應接受司法監督。二戰以前，行政自由裁量行為不受司法監督幾乎是世界各國立法的通例。此后，這一原則暴露出越來越多的問題。至80年代，世界上一些發達國家對行政自由裁量行為的控制已日漸完備。在我國，《行政訴訟法》也有對行政機關濫用職權和行政處罰顯失公正的行為可以判決撤銷或變更的規定。該規定確認了人民法院在一定的范圍內對行政行為合理性審查的必要性，但這一范圍從目前看還很狹小、很單一，遠遠不適應行政自由裁量行為廣泛存在的實際需要，這在很大程度上制約了行政審判作用的發揮。修改《行政訴訟法》，突破審查內容上的限制，將行政自由裁量行為全面納入司法監督范圍，既是依法治國的需要，也符合國際潮流。也許有人會說，法院對行政行為合理性審查是越權行政。其實不然，法院對行政自由裁量行為的審查，是以維持、撤銷為主要判決方式，并可以責令被告重新作出具體行政行為來補救，變更只在特定的情況下才適用。因此，法院對行政自由裁量行為的審查僅限于監督，不會造成越權行政。

4、將行政抽象行為納入行政訴訟受案范圍。抽象行政行為是指行政機關針對不特定的人或不特定的事制定的具有普遍約束力的行為規則，包括行政法規、行政規章和行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令等。由于其對象的普遍性，違法的抽象行政行為將導致同樣的侵害在一定范圍內連續發生，使眾多的相對人遭到損害。從這個意義上講，抽象行政行為比具體行政行為更具危險性和破壞力，對其合法性的審查也更具迫切性和現實性。按《行政訴訟法》的規定，行政抽象行為不具有可訴性。隨著時間的推移，《行政訴訟法》對行政訴訟受案范圍限縮性的規定，已越來越不適應國際國內形勢的需要。從國際范圍看，大多數國家都把行政抽象行為納入到審判機關的監督范圍。如法國最高法院對總統和部門議會命令有初審管轄權。美國從三權分立的根本原則出發，行政機關的一切行為都在司法審查范圍內。從國內看，人民法院在監督和制約行政機關行使職權的過程中明顯力度不夠，狹小的受案范圍把大量的行政行為排除在司法審查之外，嚴重影響了行政審判作用的發揮。也許有人認為，根據我國憲法規定，上級行政機關、同級人大常委會或上級人大常委會有權撤銷地方各級政府制定的具有普遍約束力的決定、決議、命令、通告等，因此人民法院無須對行政抽象行為進行司法監督。筆者認為，這種看法是片面的不符合實際的。就行政機關系統內部的自我監督和權力機關的監督而言，由于受到專業性、技術性等客觀條件的限制，二者難免落入自我保護或無力顧及的俗套。所以，它們的監督是不徹底的。