海南省高級人民法院
行政判決書
（２００６）瓊行終字第１６０號

　　
　　上訴人（原告原告）臨高縣臨城鎮(zhèn)南江村委會南江村民小組，住所地臨高縣臨城鎮(zhèn)南江村。
　　法定代表人黃雄彪，組長。
　　上訴人（原審原告）臨高縣臨城鎮(zhèn)多蓮村委會多蓮村民小組，住所地臨高縣臨城鎮(zhèn)多蓮村。
　　法定代表人謝國輕，組長。
　　上列二上訴人的共同委托代理人：
　　黃燕飛，臨高縣龍力糖業(yè)有限公司保衛(wèi)干事。
　　黃子龍，臨高縣臨城鎮(zhèn)南江村民小組農民。
　　被上訴人（原審被告）臨高縣人民政府。
　　法定代表人羊經位，縣長。
　　委托代理人倪明壯，臨高縣國土環(huán)境資源局副局長。
　　委托代理人洪昭軍，臨高縣國土環(huán)境資源局干部。
　　原審第三人臨高縣臨城鎮(zhèn)人民政府。
　　法定代表人陳中，鎮(zhèn)長。
　　委托代理人林麥、王丹清，臨高縣臨城鎮(zhèn)國土所辦事員。
　　上訴人臨高縣臨城鎮(zhèn)南江村委會南江村民小組、臨高縣臨城鎮(zhèn)多蓮村委會多蓮村民小組（以下簡稱南江、多蓮村民小組）因其訴被上訴人臨高縣人民政府（以下簡稱臨高縣政府）及原審第三人臨高縣臨城鎮(zhèn)人民政府（以下簡稱臨城鎮(zhèn)政府）頒發(fā)集體土地所有權證行政爭議一案，不服海南省海南中級人民法院２００６年８月３０日作出的（２００６）海南行初字第９９號行政判決，于２００６年９月２日通過海南省海南中級人民法院向本院提起上訴，本院２００６年１０月１６日立案受理后，依法組成合議庭，并于２００６年１２月１５日在本院第二審判庭公開開庭審理了本案。上訴人南江村民小組的法定代表人黃雄彪、多蓮村民小組的法定代表人謝國輕及其共同委托代理人黃燕飛、黃子龍，被上訴人臨高縣政府的委托代理人倪明壯、洪昭軍，原審第三人臨城鎮(zhèn)政府的委托代理人林麥、王丹清到庭參加訴訟。本案報經最高人民法院批準，延長審理期限兩個月，現(xiàn)已審理終結。
　　經審理查明：本案爭議土地面積５５５９０．６９平方米，四至為東至臨城鎮(zhèn)農工貿有限公司，南至蘭堂村路，西至農村土地，北至農村土地。上世紀五十年代末，臨高縣政府為了發(fā)展淡水養(yǎng)殖業(yè)，在爭議地上籌建魚苗場，六十年代初，因種種原因，魚苗場停辦，縣政府將該魚苗場使用土地劃給城鎮(zhèn)公社（臨城鎮(zhèn)的前身）用于辦公社農科站和紅山農場。七十年代初，城鎮(zhèn)公社又從農科站周邊的一些生產隊劃出幾十畝土地，以擴大農科站的規(guī)模。八十年代末期，紅山農場和農科站相繼解散。爭議地由鎮(zhèn)政府直接進行管理，九十年代鎮(zhèn)政府將其發(fā)包給他人。２００２年，南江村委會、多蓮村委會及周邊其他村委會的部分群眾開始在爭議地上耕作。臨城鎮(zhèn)政府為了制止周邊群眾在爭議地上耕作，申請臨高縣政府對包括爭議地在內的＂臨城鎮(zhèn)農科站＂的土地進行確權。臨高縣政府經過調查，于２００４年５月２４日作出臨府［２００４］３３號《關于臨城鎮(zhèn)農科站土地權屬爭議的處理決定》（以下簡稱３３號《處理決定》）：爭議地＂臨城鎮(zhèn)農科站＂２３９．５畝，土地所有權屬臨城鎮(zhèn)農民集體所有。處理決定還明確提到：如不服本處理決定，可在接到本決定之日起６０日內，向上一級人民政府申請復議，逾期未申請復議的按本決定執(zhí)行。本案的兩上訴人及原審第三人作為該處理決定的當事人均未提起行政復議。２００６年４月１１日，臨高縣政府根據(jù)臨城鎮(zhèn)政府的申請和３３號《處理決定》，給臨城鎮(zhèn)政府頒發(fā)了土地總面積為５５５９０．６９平方米的臨集有（０１）第８８５號《集體土地所有證》。上訴人不服臨高縣政府的該頒證行為，提起本案行政訴訟。
　　另查明，臨高縣政府于２００６年４月起在該第８８５號《集體土地所有證》登記的土地上建起公立的臨高文瀾江中心小學。上述事實，各方當事人無異議，足以認定。
　　原審法院認為，二上訴人在收到３３號《處理決定》后，既沒有申請復議亦沒有向人民法院起訴，該《處理決定》已生效，應作為本案定案依據(jù)。本案所涉土地為臨城鎮(zhèn)農民集體所有，故臨高縣政府將本案所涉土地給臨城鎮(zhèn)政府頒發(fā)第８８５號《土地證》并無不當。二上訴人主張本案所涉土地為其集體所有無事實和法律依據(jù)。而其認為臨高縣政府沒有張榜公告違反法定程序，由于土地來源根據(jù)是３３號《處理決定》，而該《處理決定》對爭議地的四至范圍及面積等作出明確認定，且具有公定力，故頒證未予公告，并不影響其頒證的效力。判決：維持臨集有（０１）第８８５號《集體土地所有證》。
　　上訴人南江、多蓮村民小組不服一審判決，上訴稱：一、原審認定事實錯誤。原判認定本案所涉地在２３９．５畝范圍內，應為臨城鎮(zhèn)農民集體所有，故臨高縣政府將本案所涉土地給臨城鎮(zhèn)頒發(fā)第８８５號《土地證》并無不當。這一認定前后矛盾。其一，３３號《處理決定》屬臨城鎮(zhèn)農民集體所有。依照《土地管理法》第十條＂屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農民集體所有的由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農體集體經濟組織經營管理＂。據(jù)此，臨城鎮(zhèn)政府根本沒有集體土地所有權，對此原判認定事實不清，嚴重失實，于法相悖。其二，臨府頒發(fā)第８８５號《土地證》嚴重違法。３３號《處理決定》屬鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農民集體所有，依法律規(guī)定臨城鎮(zhèn)政府沒有土地所有權。故臨城鎮(zhèn)政府申請辦證，根本沒有土地來源憑證，臨府頒證指鹿為馬，將臨城鎮(zhèn)農村集體土地所有權登記在鎮(zhèn)政府名下，是對上訴人農民集體土地所有權的侵犯。
　　二、原審判決適用法律錯誤。３３號《處理決定》生效，土地權屬上訴人農民集體所有，上訴人農民在此塊地耕作，本鎮(zhèn)其他農村集體經濟組織都沒有對上訴人實際使用該地四年之久提任何異議，等于認可該土地權屬上訴人所有。原判適用的法律規(guī)定不適用本案，適用法律錯誤。
　　三、原審重實體輕程序也是錯誤。臨府頒證未予公告，屬于程序違法。
　　綜上請求依法撤銷《第９９號判決書》；依法撤銷縣政府頒發(fā)臨集有（０１）第８８５號《集體土地所有證》具體行政行為。
　　被上訴人臨高縣政府辯稱：３３號《處理決定》決定２３９．５畝土地屬臨城鎮(zhèn)農民集體所有，該決定已送達給上訴人，上訴人沒有提出異議。我們據(jù)此決定給臨城鎮(zhèn)政府頒發(fā)第８８５號《集體土地所有證》合法。一審判決正確，請求依法維持。
　　原審第三人臨城鎮(zhèn)政府述稱：１９５８年縣水產公司籌建魚苗場，面積約１６０畝。１９６１年縣政府將該魚苗場劃給城鎮(zhèn)公社作為鎮(zhèn)農科站生產基地，公社從南江村幾個生產隊劃出４０畝左右的土地給農科站，其后農科站一直使用這塊土地耕作，無人提出異議。１９９８年將該地承包給鄧豐偉，直到２００２年７月，南江經濟社對這塊土地提出異議，并發(fā)動個別農民強占土地；后來多蓮、蘭堂等經濟社也先后侵占。我鎮(zhèn)依法向縣政府申請解決，縣政府作出３３號《處理決定》認定該地屬我鎮(zhèn)農民集體所有。根據(jù)以上事實，臨高縣政府依法給我鎮(zhèn)頒發(fā)了第８８５號《集體土地所有證》，海南中院根據(jù)事實和法律作出（２００６）海南行初字第９９號行政判決，合理又合法，請求依法維持。上訴的訴訟請求沒有事實和法律依據(jù)。
　　本院認為，＂人民公社化＂以后，我國農村集體所有的土地很長一段時間里，實行的是＂三級所有、隊為基礎＂的管理體制模式。改變開放以后，這種管理體制模式有了一定的改變，但仍然還帶有這種模式的許多痕跡。因此《土地管理法》第十條規(guī)定：＂農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或村民委員會經營、管理；已經分到屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農村集體經濟組織經營、管理。＂應當說，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府是最基層的人民政府的組織形式，不是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農村集體經濟組織形式，從理論上講，它無權行使鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農民集體土地的所有權。但現(xiàn)實生活中，確實存在土地屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農民集體所有，而又沒有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農民集體經濟組織的。為了解決這種矛盾，國土資源部在國土資發(fā)［２００１］３５９號《關于依法加快集體土地所有權登記發(fā)證工作的通知》第三條第（二）項中明確規(guī)定＂能夠證明土地已經屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農民集體所有的，土地所有權應依法確認給鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農民集體。沒有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農民集體經濟組織的，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體土地所有權由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府代管。＂本案爭議的土地，原屬縣辦魚苗場使用，魚苗場停辦后，轉城鎮(zhèn)公社農科站和紅山農場使用，３３號《處理決定》確認＂土地所有權屬臨城鎮(zhèn)農民集體所有＂，但臨城鎮(zhèn)又沒有一個能夠對該地行使所有權的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經濟組織，因此臨高縣政府將爭議土地的《集體土地所有證》頒發(fā)給臨城鎮(zhèn)政府，由該鎮(zhèn)政府代管爭議地的集體土地所有權符合法律和規(guī)范性文件的規(guī)定，依法應予維持。上訴人認為臨城鎮(zhèn)政府申辦辦證，根本沒有土地來源憑證，臨高縣政府指鹿為馬，將臨城鎮(zhèn)農村集體土地所有權登記在鎮(zhèn)政府名下，是對上訴人農民集體土地所有權的侵犯，同時認為原審判決適用法律錯誤。產生該認識的主要原因是對國家有關集體土地所有權登記發(fā)證規(guī)范性要求的不太了解，進而導致對《土地管理法》第十條的誤解，本院不予支持。至于上訴人提出的臨高縣政府頒證時未予公告，屬程序違法，原審重實體輕程序也是錯誤的意見。本院認為，臨高縣政府頒發(fā)第８８５號《集體土地所有證》沒有進行公告，確實存在程序瑕疵，但由于該頒證土地的主要依據(jù)是３３號《處理決定》，而二上訴人均派員親自參與了３３號《處理決定》的整個行政處理程序，對爭議地的四至范圍和面積以及爭議的來龍去脈都非常清楚，且對３３號《處理決定》的處理意見無異議，因此這種程序上的瑕疵并不影響其頒證的效力。
　　綜上，原審判決認定事實清楚，審判程序合法，適用法律正確。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項之規(guī)定，判決如下：
　　駁回上訴，維持原判。
　　一、二審案件受理費共計人民幣二百元，由上訴人南江、多蓮村民小組共用負擔。
　　本判決為終審判決。
　　


審　　判　　長　　　趙　　　　立
代理審判員　　　陳　　　　建
代理審判員　　　王　　　　華



二ОО六年十二月二十二日

書　　記　　員　　　石　　　磊