《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱“第十六條”）第十六條規(guī)定：“土地所有權(quán)、使用權(quán)爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理；個人之間或者個人與單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理。當(dāng)事人對有關(guān)人民政府的決定不服的，可以自接到?jīng)Q定通知之日起三十日內(nèi)向人民法院起訴。

在土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議解決之前，任何一方不得改變土地使用現(xiàn)狀。”該規(guī)定首次規(guī)定了“土地權(quán)屬”糾紛模擬考試，即“當(dāng)事人協(xié)商、政府處理、法院判決”的“三步走”模式。這種模式體現(xiàn)了當(dāng)事人自由處分原則與法治作為社會公平正義最后一道屏障的結(jié)合。但由于當(dāng)時條件的限制，這一規(guī)定并不完善。例如，它忽視了土地所有權(quán)（包括土地所有權(quán)和使用權(quán)，下同）糾紛的多樣性。這是解決所有土地所有權(quán)糾紛的最好辦法嗎？我不這么認為。土地權(quán)屬糾紛的形式多種多樣，根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)有不同的形式；根據(jù)糾紛發(fā)生時政府是否登記發(fā)證的標(biāo)準(zhǔn)，土地權(quán)屬糾紛可分為未經(jīng)政府登記發(fā)證的土地權(quán)屬糾紛和經(jīng)政府登記發(fā)證的土地權(quán)屬糾紛。前者是指當(dāng)事人在日常用地過程中發(fā)生糾紛，糾紛發(fā)生時政府沒有干預(yù)；后者是指糾紛發(fā)生時，政府按照一方當(dāng)事人的單方面申請或權(quán)限登記發(fā)證，在審判實踐中會得到滿足。

按照“十六條”規(guī)定的“三步走”處理方式解決前者不存在問題；實際上，“十六條”所指的糾紛實際上是政府沒有介入處理的土地權(quán)屬糾紛，因為后者的糾紛，即：，政府登記發(fā)證后產(chǎn)生的糾紛，不能按照“十六條”規(guī)定的方式解決。

對于土地權(quán)屬糾紛，《土地管理法》第16條規(guī)定的處理方式并不完善。忽視了土地權(quán)屬糾紛的多樣性和登記發(fā)證方式的特殊性。因此，筆者建議在該條下增加一款，即：“已登記發(fā)證的土地所有權(quán)、使用權(quán)爭議，由雙方與登記發(fā)證的人民政府協(xié)商解決；經(jīng)協(xié)商認定政府登記發(fā)證行為錯誤的，政府應(yīng)當(dāng)撤銷其登記發(fā)證行為，當(dāng)事人可以依照本條前款的規(guī)定處理；登記發(fā)證行為正確的，政府予以承認當(dāng)事人不能撤銷的，可以向人民法院提起訴訟。人民法院經(jīng)審理認為政府的土地登記發(fā)證確有錯誤的，應(yīng)當(dāng)作出撤銷行政行為的判決，當(dāng)事人可以依照本條前款的規(guī)定處理；人民法院經(jīng)審理認為政府土地登記發(fā)證合法的，應(yīng)當(dāng)維持《政府土地登記發(fā)證法》，核發(fā)的土地權(quán)屬證書可以作為土地權(quán)屬證書，當(dāng)事人不得重復(fù)使用。向人民法院起訴。”這彌補了《土地管理法》第十六條的不足，更好地引導(dǎo)當(dāng)事人通過法律途徑解決土地權(quán)屬糾紛。

土地使用權(quán)證又稱國有土地使用權(quán)證，是指城市各級人民政府根據(jù)土地使用者的申請頒發(fā)的合法的國有土地使用權(quán)證。該證主要載明土地使用者名稱、用地位置和用途、土地使用權(quán)面積、使用年限和用地范圍。土地使用權(quán)是一個外延很廣的概念。這里的土地包括農(nóng)用地使用權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)和閑置土地使用權(quán)。《國有土地使用證》是證明土地使用者（單位或者個人）使用國有土地的合法憑證，受法律保護。主要目標(biāo)是住房改革和經(jīng)濟適用住房。

城鎮(zhèn)土地使用登記發(fā)證范圍包括城鎮(zhèn)房改房、經(jīng)濟適用房、商品房等城鎮(zhèn)用地。是房屋所有權(quán)和國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓后的土地變更登記，證明對象是擁有土地使用權(quán)的個人或企業(yè)。住房和土地是不可分割的整體。只有登記在冊，權(quán)利主體一致，房屋產(chǎn)權(quán)人的合法權(quán)益才能得到有效保護。

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