行政訴訟法第二十五條第二款規定：“經復議的案件，復議機關決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機關是被告;復議機關改變原具體行政行為的，復議機關是被告。”據此，行政復議機關為復議往往只是走走過場，為發揮復議機關的行政監督功能，適逢全國人大對《中華人民共和國行政訴訟法修正案(草案)》向社會公開征集意見之際，筆者建議將作出維持決定的復議機關和作出原具體行政行為的機關列為共同被告。即將行政訴訟法第二十五條第二款修改為：“經復議的案件，復議機關決定維持原具體行政行為的，復議機關和作出原具體行政行為的行政機關是共同被告;復議機關改變原具體行政行為的，復議機關是被告。”

一、復議機關與被訴具體行政行為有利害關系

行政訴訟法第五十一條規定：“人民法院對行政案件宣告判決或者裁定前，原告申請撤訴的，或者被告改變其所作的具體行政行為，原告同意并申請撤訴的，是否準許，由人民法院裁定。”被告在行政訴訟中發現被訴具體行政行為錯誤(違法或不當)，主動改變其所作的具體行政行為滿足了原告的訴訟請求，原告同意并提出撤訴申請，人民法院經審查，認為原告、被告上述行為不損害國家、集體或他人合法權益，不規避法律，則裁定準予原告撤回起訴。具體行政行為相對人不服復議機關決定維持原具體行政行為提起行政訴訟，如果被告僅是最初作出具體行政行為的行政機關，而被訴具體行政行為已經復議機關決定維持，被告未經請示復議機關審查批準，是無權擅自改變原具體行政行為的。由此可見，復議機關與被訴具體行政行為具有行政法上的利害關系。如果復議機關不參與訴訟，被告和復議機關之間請示與審批只能在訴訟外進行，人民法院在裁判文書中將不予涉及和認定。

二、復議機關與案件審理結果有利害關系

國家賠償法第八條規定：“經復議機關復議的，最初造成侵權行為的行政機關為賠償義務機關，但復議機關的復議決定加重損害的，復議機關對加重的部分履行賠償義務。”筆者認為：復議機關的復議決定維持原具體行政行為時，也可能出現復議機關的復議決定加重損害的情況。最初作出具體行政行為的行政機關，如果違法作出吊銷許可證和執照、責令停產停業，非法限制人身自由，侵犯法律規定的經營自主權等行政行為;隨著時間的推移，具體行政行為相對人受到的損害將與日俱增。復議機關在復議期間，不但有權而且應當依法糾正違法或者不當的具體行政行為，防止侵權損害的進一步擴大。若復議決定維持違法或者不當的原具體行政行為，勢必使侵權損害不斷增大;這樣的復議決定很明顯的加重了損害。因此，人民法院對被訴具體行政行為合法性的審查結果，不僅關系到行政機關的具體行政行為的法律效力，而且直接關系到行政機關是否承擔行政賠償責任。顯然，決定維持原具體行政行為的復議機關與案件審理結果具有利害關系。

三、復議機關具有參加行政訴訟的權利和義務

人民法院在審理具體行政行為相對人不服復議機關維持決定而提起的行政訴訟中，如果僅將作出原具體行政行為的行政機關列為被告，而不允許復議機關作為第三人參加訴訟，一旦法院認定被訴具體行政行為違法，就會形成兩種截然相反的結論。一個是人民法院撤銷被訴具體行政行為的判決，一個是與人民法院同級的人民政府或上級人民政府(人民政府主管部門)維持被訴具體行政行為的復議決定。這樣做，首先不利于解決矛盾。因此，復議機關的維持決定仍將與人民法院的撤銷裁判相抗衡。其次剝奪了復議機關的訴權。如果人民法院的撤銷裁判對未參加訴訟的復議機關具有拘束力，使復議決定自然無效，無形中就剝奪了復議機關不服裁判而上訴及申請再審的權利。再次不利于復議機關依法行政。復議機關作出維持原具體行政行為的決定后，行政相對人對原具體行政行為不服，意味著對復議決定亦不服。復議機關不參加訴訟，人民法院在裁判時只能將復議決定拋到一邊，不予認定和表態，就像復議機關從來沒有復議過一樣。故不但不利于監督和支持復議機關依法行政，更不利于維護復議機關的威信，還容易滋長復議機關不負責任的官僚主義作風。為此，筆者認為，復議機關應當作為被告參加訴訟，享受訴訟權利，承擔訴訟義務。人民法院認為被訴具體行政行為違法，應當一并撤銷原具體行動行為和復議決定。

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