一、民辦非企業(yè)單位破產(chǎn)原因探析

民辦非企業(yè)單位同企業(yè)一樣，作為我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的重要參與者，在發(fā)展過(guò)程中均會(huì)受到外部因素和內(nèi)部因素的雙重影響，而導(dǎo)致企業(yè)出現(xiàn)資不抵債或明顯缺乏清償能力最終走向破產(chǎn)清算的原因也會(huì)發(fā)生在民辦非企業(yè)單位之中。就汽車(chē)部件公司破產(chǎn)清算案中，導(dǎo)致該公司出現(xiàn)資不抵債破產(chǎn)清算的原因基本可以歸納為兩個(gè)：

從外部因素看，該公司大量向銀行舉債，高額的融資成本導(dǎo)致公司流動(dòng)資金緊張，無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn)；

從內(nèi)部因素看，該公司的法定代表人（也是該公司的控股股東和實(shí)際控制人）個(gè)人經(jīng)營(yíng)管理不善、制度落后，加之個(gè)人有賭博等惡習(xí)，負(fù)面因素綜合爆發(fā)導(dǎo)致資不抵債，債權(quán)人向法院申請(qǐng)其破產(chǎn)清算。這也是我國(guó)企業(yè)破產(chǎn)特別是中小企業(yè)破產(chǎn)的普遍原因。作為利用非國(guó)有資產(chǎn)舉辦的非營(yíng)利性社會(huì)組織，民辦非企業(yè)單位出現(xiàn)破產(chǎn)的原因既包括外部因素，也包括內(nèi)部因素，是多種因素共同作用的結(jié)果：

（一）外部因素

1、國(guó)家法律法規(guī)不健全，政策扶持力度不足，部分民辦非企業(yè)單位在發(fā)展過(guò)程中缺乏有力支撐

縱觀我國(guó)民辦非企業(yè)單位的發(fā)展現(xiàn)狀，在法律法規(guī)層面明顯缺乏針對(duì)性的法律規(guī)范。有學(xué)者甚至認(rèn)為目前我國(guó)民辦非企業(yè)單位發(fā)展與管理中出現(xiàn)的問(wèn)題大部分都與法律法規(guī)不健全不配套有直接的關(guān)系，已經(jīng)成為阻礙民辦非企業(yè)單位發(fā)展的瓶頸。非營(yíng)利組織的非營(yíng)利性與政府的支持力度存在某種程度的正比關(guān)系，國(guó)家對(duì)民辦非企業(yè)單位的扶持力度還不夠有力，政府職能轉(zhuǎn)移、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的財(cái)政預(yù)算制度還沒(méi)有真正建立，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的事項(xiàng)范圍還比較有限。這是我國(guó)民辦非企業(yè)單位發(fā)展過(guò)程中不可忽視的政策短板。

2、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)沖擊，部分民辦非企業(yè)單位的產(chǎn)品和服務(wù)無(wú)法滿足市場(chǎng)需求

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，非營(yíng)利性質(zhì)的民辦非企業(yè)單位不僅存在同行業(yè)單位的競(jìng)爭(zhēng)，最關(guān)鍵的還要面臨社會(huì)同行業(yè)同類(lèi)型企業(yè)的沖擊。由于民辦非企業(yè)單位的非營(yíng)利性和公益性的特殊性質(zhì)，其在資金實(shí)力、市場(chǎng)運(yùn)作、規(guī)范管理方面均與同行業(yè)社會(huì)企業(yè)存在不小的差距，由此導(dǎo)致了其產(chǎn)品和服務(wù)無(wú)法達(dá)到一個(gè)很高的水平。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是講求利益最大化的經(jīng)濟(jì)，是優(yōu)勝劣汰的經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)理所當(dāng)然的會(huì)選擇具有高性價(jià)比的產(chǎn)品和服務(wù)。因此部分民辦非企業(yè)單位缺乏足夠的競(jìng)爭(zhēng)力，長(zhǎng)此以往不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展又缺乏創(chuàng)新能力導(dǎo)致不得不退出市場(chǎng)。

3、融資成本增加，流動(dòng)資金缺乏，資金周轉(zhuǎn)不暢，資金鏈斷裂

在當(dāng)今的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，擁有足夠的流動(dòng)資金是企業(yè)能否發(fā)展壯大甚至能否生存下去的關(guān)鍵。民辦非企業(yè)單位作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的參與者，當(dāng)然也不例外。民辦非企業(yè)單位資金來(lái)源單一，物力、財(cái)力偏弱，絕大部分民辦非企業(yè)單位的收入來(lái)源是服務(wù)收入，極少涉及政府撥款和社會(huì)捐助。總是將資金用于再發(fā)展、再投資，擴(kuò)大規(guī)模。這就必然會(huì)產(chǎn)生向銀行等金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款，而銀行等金融機(jī)構(gòu)高額的貸款利息導(dǎo)致融資成本增加，一旦市場(chǎng)出現(xiàn)風(fēng)吹草動(dòng)，無(wú)法按期支付銀行貸款利息，長(zhǎng)此以往惡性循環(huán)導(dǎo)致資金鏈斷裂，最終走向破產(chǎn)清算退出市場(chǎng)的結(jié)果。

（二）內(nèi)部因素

1、內(nèi)部管理不善，缺乏吸引人才和占領(lǐng)市場(chǎng)的創(chuàng)新能力

民辦非企業(yè)單位作為社會(huì)組織之一，往往在組織架構(gòu)和人員構(gòu)成上不像公司那么規(guī)范，管理思路和制度構(gòu)建也不像公司那么清晰。部分民辦非企業(yè)單位就可能因?yàn)殚L(zhǎng)時(shí)間發(fā)展緩慢或者停滯不前，加之內(nèi)部管理缺乏科學(xué)決策與指導(dǎo)，直接導(dǎo)致單位無(wú)法吸引社會(huì)上優(yōu)秀人才，同時(shí)市場(chǎng)被同行業(yè)的其他市場(chǎng)主體逐漸占領(lǐng)，這就必然導(dǎo)致其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中優(yōu)勝劣汰，最終走向破產(chǎn)清算。

2、負(fù)責(zé)人個(gè)人好惡，事業(yè)心、責(zé)任心不強(qiáng)

一個(gè)企業(yè)特別是中小型民營(yíng)企業(yè)，負(fù)責(zé)人的能力、個(gè)人喜好、事業(yè)心強(qiáng)弱，直接關(guān)系到這個(gè)企業(yè)的發(fā)展及未來(lái)走向，對(duì)于民辦非企業(yè)單位也不例外，甚至有過(guò)之而無(wú)不及。一個(gè)民辦非企業(yè)單位的負(fù)責(zé)人如果對(duì)本單位事業(yè)抱著事不關(guān)己、漠不關(guān)心的態(tài)度，或者負(fù)責(zé)人本人存在不良嗜好，都會(huì)嚴(yán)重阻礙該單位健康發(fā)展，惡性循環(huán)資不抵債就可能走向破產(chǎn)清算。

通過(guò)分析了解民辦非企業(yè)單位出現(xiàn)破產(chǎn)的原因，有助于我們對(duì)癥下藥，制定符合實(shí)際的民辦非企業(yè)單位破產(chǎn)清算制度，增加制度的可操作性，幫助民辦非企業(yè)單位規(guī)范有序退出市場(chǎng)。

二、我國(guó)民辦非企業(yè)單位破產(chǎn)清算現(xiàn)狀

（一）立法現(xiàn)狀

民辦非企業(yè)單位雖然是我國(guó)社會(huì)組織的重要組成部分，但法律法規(guī)對(duì)于這部分社會(huì)主體的規(guī)定卻屈指可數(shù)，更不必說(shuō)關(guān)于民辦非企業(yè)單位的破產(chǎn)清算制度規(guī)定。就現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定來(lái)看，與其有關(guān)的法律法規(guī)主要有：《公司法》及其司法解釋?zhuān)弧镀髽I(yè)破產(chǎn)法》及其司法解釋?zhuān)弧睹褶k非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等。上述規(guī)定對(duì)我國(guó)民辦非企業(yè)單位破產(chǎn)清算、合理合法退出市場(chǎng)有一定的參考和指導(dǎo)作用，但對(duì)于民辦非企業(yè)單位的特殊性方面卻無(wú)章可循。有必要制定或增加關(guān)于民辦非企業(yè)單位破產(chǎn)清算個(gè)性條款的規(guī)定，以適應(yīng)民辦非企業(yè)單位規(guī)范有序退出市場(chǎng)的實(shí)際需要。

（二）司法現(xiàn)狀

根據(jù)最高人民法院的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，自2006年以來(lái)，破產(chǎn)案件已連續(xù)七年下降。2006年全國(guó)法院受理的破產(chǎn)案件共4253件，2007年為3817件，2008年為3139件，2009年為3128件，2010年、2011年為2000多件，2012年為2100多件。但同時(shí)，全國(guó)通過(guò)各種渠道退出市場(chǎng)的企業(yè)數(shù)量卻從2006年的67.2萬(wàn)家上升至2012年的77.9萬(wàn)家。可見(jiàn)，大量企業(yè)尚未經(jīng)過(guò)破產(chǎn)程序退出市場(chǎng)。而這其中，官方并未公布法院受理案件中民辦非企業(yè)單位破產(chǎn)清算案件占據(jù)的數(shù)量。但就目前查閱的資料和了解的情況而言，目前我國(guó)的民辦非企業(yè)單位退出市場(chǎng)多是政策性退出，自行解散清算或政府指導(dǎo)清算，人民法院受理民辦非企業(yè)單位破產(chǎn)清算的案件少之又少。我們認(rèn)為究其原因還是民辦非企業(yè)單位破產(chǎn)清算缺乏專(zhuān)門(mén)的法律規(guī)范和指引。

三、我國(guó)民辦非企業(yè)單位破產(chǎn)清算制度與企業(yè)破產(chǎn)清算制度比較

相比較我國(guó)民辦非企業(yè)單位破產(chǎn)清算制度，我國(guó)企業(yè)破產(chǎn)清算制度經(jīng)過(guò)三十多年的發(fā)展和完善，特別是2007年施行《企業(yè)破產(chǎn)法》后，逐漸形成了較為系統(tǒng)的操作規(guī)范，加之多年的企業(yè)破產(chǎn)司法實(shí)踐，我國(guó)企業(yè)破產(chǎn)清算制度趨于成熟。將我國(guó)民辦非企業(yè)單位破產(chǎn)清算制度與企業(yè)破產(chǎn)清算制度進(jìn)行橫向比較，有助于指導(dǎo)建立、完善民辦非企業(yè)單位破產(chǎn)清算制度。

（一）從申請(qǐng)主體來(lái)看：

破產(chǎn)清算案件是被動(dòng)受理型案件，不告不理，必須由申請(qǐng)人向有管轄權(quán)的人民法院申請(qǐng)破產(chǎn)，法院才有可能啟動(dòng)破產(chǎn)清算程序。就企業(yè)破產(chǎn)清算而言，根據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》第七條的規(guī)定：“債務(wù)人有本法第二條規(guī)定的情形，可以向人民法院提出重整、和解或者破產(chǎn)清算申請(qǐng)。債務(wù)人不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，債權(quán)人可以向人民法院提出對(duì)債務(wù)人進(jìn)行重整或者破產(chǎn)清算的申請(qǐng)。企業(yè)法人已解散但未清算或者未清算完畢，資產(chǎn)不足以清償債務(wù)的，依法負(fù)有清算責(zé)任的人應(yīng)當(dāng)向人民法院申請(qǐng)破產(chǎn)清算。”申請(qǐng)企業(yè)破產(chǎn)的主體可以是符合條件的債務(wù)人、也可以是對(duì)債務(wù)人享有到期債務(wù)的債權(quán)人，還可以是負(fù)有清算義務(wù)的人。反觀民辦非企業(yè)單位，《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第十六條僅規(guī)定了民辦非企業(yè)單位自行清算，民辦非企業(yè)單位如果出現(xiàn)資不抵債，由誰(shuí)來(lái)申請(qǐng)破產(chǎn)清算沒(méi)有明確規(guī)定。雖然《企業(yè)破產(chǎn)法》第一百三十五條規(guī)定：“其他法律規(guī)定企業(yè)法人以外的組織的清算，屬于破產(chǎn)清算的，參照適用本法規(guī)定的程序。”但民辦非企業(yè)單位一旦出現(xiàn)資不抵債或明顯缺乏清償能力，由誰(shuí)來(lái)向法院提出申請(qǐng)，放寬受理?xiàng)l件還是從嚴(yán)掌握，需要根據(jù)其特殊性質(zhì)來(lái)進(jìn)行界定。

（二）“人”的處理

企業(yè)破產(chǎn)清算案件中關(guān)于“人”的處理，通常來(lái)講主要涉及到破產(chǎn)企業(yè)職工的安置。根據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》第四十八條第二款的規(guī)定：“債務(wù)人所欠職工的工資和醫(yī)療、傷殘補(bǔ)助、撫恤費(fèi)用，所欠的應(yīng)當(dāng)劃入職工個(gè)人賬戶的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)支付給職工的補(bǔ)償金，不必申報(bào)，由管理人調(diào)查后列出清單并予以公示。”第一百一十三條規(guī)定“破產(chǎn)人所欠職工的工資和醫(yī)療、傷殘補(bǔ)助、撫恤費(fèi)用所欠的應(yīng)當(dāng)劃入職工個(gè)人賬戶的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)支付給職工的補(bǔ)償金”作為清償破產(chǎn)費(fèi)用和公益?zhèn)鶆?wù)后的第一清償順位，給予優(yōu)先保障。但由于民辦非企業(yè)單位的特殊屬性，其在破產(chǎn)清算中“人”的處理不僅包括自身員工的安置，還包括經(jīng)營(yíng)對(duì)象、客戶的安置，如民辦學(xué)校開(kāi)辦過(guò)程中出現(xiàn)破產(chǎn)，學(xué)校學(xué)生如何妥善安置也是重中之重。對(duì)于員工的安置，是否能夠直接適用《企業(yè)破產(chǎn)法》的規(guī)定，而對(duì)于民辦非企業(yè)單位而言，需要安置的經(jīng)營(yíng)對(duì)象、客戶如何安置，是計(jì)算成債權(quán)債務(wù)來(lái)申報(bào)債權(quán)還是通過(guò)其他途徑妥善安置。

（三）資產(chǎn)的處理

《企業(yè)破產(chǎn)法》第一百一十條規(guī)定：“管理人應(yīng)當(dāng)及時(shí)擬定破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)變價(jià)方案，提交債權(quán)人會(huì)議討論。管理人應(yīng)當(dāng)按照債權(quán)人會(huì)議通過(guò)的或者人民法院依照本法第六十五條第一款規(guī)定裁定的破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)變價(jià)方案，適時(shí)變價(jià)出售破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)。”第一百一十二條規(guī)定：“變價(jià)出售破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)通過(guò)拍賣(mài)進(jìn)行。但是，債權(quán)人會(huì)議另有決議的除外。破產(chǎn)企業(yè)可以全部或者部分變價(jià)出售。企業(yè)變價(jià)出售時(shí)，可以將其中的無(wú)形資產(chǎn)和其他財(cái)產(chǎn)單獨(dú)變價(jià)出售。按照國(guó)家規(guī)定不能拍賣(mài)或者限制轉(zhuǎn)讓的財(cái)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定的方式處理。”破產(chǎn)企業(yè)的資產(chǎn)在法院選定破產(chǎn)管理人后，由破產(chǎn)管理人接管，管理人要依法委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行清點(diǎn)評(píng)估并擬定資產(chǎn)處置方案，在債權(quán)人會(huì)議上通過(guò)資產(chǎn)處置方案，再將破產(chǎn)企業(yè)資產(chǎn)通過(guò)交易中心掛牌出售，變現(xiàn)價(jià)值在債權(quán)人之間進(jìn)行分配。而民辦非企業(yè)單位的資產(chǎn)組成則較為復(fù)雜，它既包括舉辦者自行投入的財(cái)產(chǎn)、國(guó)家政策性扶持發(fā)放的撥款、社會(huì)贈(zèng)予捐助財(cái)產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的經(jīng)濟(jì)回報(bào)等等。在對(duì)民辦非企業(yè)單位破產(chǎn)清算過(guò)程中，是否根據(jù)資產(chǎn)性質(zhì)區(qū)別對(duì)待以及如何處置不同性質(zhì)的資產(chǎn)，有待規(guī)范。

（四）債權(quán)債務(wù)的處理

債權(quán)債務(wù)的處理是破產(chǎn)清算程序中的重要一環(huán)。《企業(yè)破產(chǎn)法》第四十六條規(guī)定：“人民法院受理破產(chǎn)案件后，債權(quán)人應(yīng)當(dāng)在人民法院確定的債權(quán)申報(bào)期限內(nèi)向管理人申報(bào)債權(quán)。勞動(dòng)債權(quán)由管理人記入債權(quán)表并予以公示。”管理人對(duì)已知債權(quán)人發(fā)通知告知其前來(lái)申報(bào)債權(quán)，對(duì)于未知債權(quán)人，給予一定期限的債權(quán)申報(bào)期，管理人接受申報(bào)后，對(duì)申報(bào)人提交的債權(quán)證據(jù)資料進(jìn)行審核，審核后提交債權(quán)人會(huì)議確認(rèn)，再提交人民法院最終裁定確認(rèn)。申報(bào)債權(quán)的清償順序也作了嚴(yán)格的規(guī)定和限制，《企業(yè)破產(chǎn)法》第一百三十七條規(guī)定：“破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)在優(yōu)先清償破產(chǎn)費(fèi)用和共益?zhèn)鶆?wù)后，依照下列順序清償：

（一）破產(chǎn)人所欠職工工資和欠繳的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)支付給職工的補(bǔ)償金等其他費(fèi)用；

（二）破產(chǎn)人所欠稅款；

（三）普通破產(chǎn)債權(quán)。破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)不足以清償同一順序的清償要求的，按照比例分配。本條第一款第（一）項(xiàng)所稱(chēng)職工工資不包括破產(chǎn)企業(yè)的董事、經(jīng)理和其他負(fù)責(zé)人的工資。”對(duì)于對(duì)外債權(quán)的處理，管理人代為行使權(quán)利，對(duì)外依法以管理人的名義清收債權(quán)。而民辦非企業(yè)單位作為非營(yíng)利性的社會(huì)組織，雖然不以盈利為目的，不大量的進(jìn)行市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，但其在運(yùn)行過(guò)程中必然會(huì)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)交往，由此產(chǎn)生債權(quán)債務(wù)關(guān)系，對(duì)于民辦非企業(yè)單位破產(chǎn)清算中的債權(quán)債務(wù)，其對(duì)外債權(quán)債務(wù)不僅僅是單純的經(jīng)濟(jì)往來(lái)，更多的是基于人身關(guān)系產(chǎn)生的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，如：民辦學(xué)校的學(xué)費(fèi)、民辦醫(yī)院的醫(yī)療費(fèi)、民辦養(yǎng)老院的養(yǎng)老服務(wù)費(fèi)等等。能否按照《企業(yè)破產(chǎn)法》關(guān)于分配順序的規(guī)定，將它們一并納入普通破產(chǎn)債權(quán)進(jìn)行處理，還是作為優(yōu)先債權(quán)予以保障，值得商榷。

綜上所述，民辦非企業(yè)破產(chǎn)清算制度還不是特別完整，還缺乏一定專(zhuān)門(mén)法律指導(dǎo)。但每年國(guó)家都在對(duì)制讀的內(nèi)容不斷進(jìn)行修改和完善。所以對(duì)于民辦非企業(yè)破產(chǎn)的清算可以先參考比較成熟的企業(yè)破產(chǎn)法。以上內(nèi)容相對(duì)較多，可以咨詢閱讀，更多知識(shí)可以登錄律霸網(wǎng)進(jìn)行咨詢。