一、制定《辦法》的背景

2009年，我國網(wǎng)絡(luò)游戲市場(chǎng)規(guī)模達(dá)258億元人民幣，同比增長(zhǎng)39.5%。但隨著網(wǎng)絡(luò)游戲市場(chǎng)的不斷擴(kuò)大，它所帶來的深層次問題也日益顯露：未成年人沉迷導(dǎo)致學(xué)業(yè)及身心健康受損，少數(shù)網(wǎng)絡(luò)游戲產(chǎn)品文化價(jià)值觀導(dǎo)向偏差給用戶造成不良影響，網(wǎng)絡(luò)游戲虛擬貨幣管理欠規(guī)范引發(fā)糾紛，運(yùn)營(yíng)推廣存在虛假宣傳現(xiàn)象，執(zhí)法有效性亟待完善等等。網(wǎng)絡(luò)游戲管理已成為社會(huì)各界十分關(guān)心、新聞媒體密切關(guān)注的焦點(diǎn)。

自2002年以來，文化部依據(jù)《國務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》(國務(wù)院第412號(hào)令)、《互聯(lián)網(wǎng)文化管理暫行規(guī)定》(文化部第32號(hào)令)等法律法規(guī)，依法對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲進(jìn)行了管理。文化部在管理中，逐步建立起了主體資格準(zhǔn)入、進(jìn)口網(wǎng)絡(luò)游戲產(chǎn)品內(nèi)容審查、國產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)游戲產(chǎn)品備案、網(wǎng)絡(luò)游戲虛擬貨幣發(fā)行及交易規(guī)范、日常巡查監(jiān)管等基本制度，在規(guī)范和引導(dǎo)行業(yè)健康發(fā)展方面起到了積極的作用。但網(wǎng)絡(luò)游戲的快速發(fā)展使得監(jiān)管法規(guī)滯后、監(jiān)管措施不足等問題日漸凸顯。

為有效地解決網(wǎng)絡(luò)游戲市場(chǎng)的突出問題，履行好《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)文化部主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》(國辦發(fā)[2008]79號(hào))及《中央編辦對(duì)文化部、廣電總局、新聞出版總署<“三定”規(guī)定>中有關(guān)動(dòng)漫、網(wǎng)絡(luò)游戲和文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法的部分條文的解釋》(中央編辦發(fā)[2009]35號(hào))賦予的網(wǎng)絡(luò)游戲主管部門的職責(zé)，文化部于2008年啟動(dòng)了《辦法》的制訂工作。在起草過程中，文化部進(jìn)行了深入的立法調(diào)研論證，并廣泛征求了相關(guān)政府部門、網(wǎng)絡(luò)游戲經(jīng)營(yíng)單位、網(wǎng)絡(luò)游戲內(nèi)容審查專家、法律界人士等各方面的意見及建議，制定了《辦法》。

《辦法》首次系統(tǒng)地對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲的娛樂內(nèi)容、市場(chǎng)主體、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、運(yùn)營(yíng)行為、管理監(jiān)督和法律責(zé)任做出相關(guān)規(guī)定，共計(jì)六章三十九條?！掇k法》既在法規(guī)層級(jí)上固化了文化部以往行之有效的管理制度，又針對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲市場(chǎng)現(xiàn)階段出現(xiàn)的突出問題細(xì)化了管理措施，強(qiáng)化了政策的可操作性和可實(shí)施性。

二、《辦法》的基本原則、相關(guān)概念與適用范圍

文化部在《辦法》的制定過程中，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，按照全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的基本要求，認(rèn)真梳理網(wǎng)絡(luò)游戲存在的各種問題，細(xì)致研究各相關(guān)方的利益訴求，確立了從事網(wǎng)絡(luò)游戲活動(dòng)的基本原則：從事網(wǎng)絡(luò)游戲經(jīng)營(yíng)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)“遵守憲法、法律、行政法規(guī)，堅(jiān)持社會(huì)效益優(yōu)先，保護(hù)未成年人優(yōu)先，弘揚(yáng)體現(xiàn)時(shí)代發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的思想文化和道德規(guī)范，促進(jìn)人的全面發(fā)展與社會(huì)和諧”，要“遵循有利于保護(hù)公眾健康及適度游戲的原則，依法維護(hù)網(wǎng)絡(luò)游戲用戶的合法權(quán)益”。同時(shí)規(guī)定，“國家鼓勵(lì)研發(fā)、運(yùn)營(yíng)弘揚(yáng)優(yōu)秀民族文化、內(nèi)容健康向上、寓教于樂的網(wǎng)絡(luò)游戲”。

明確相關(guān)概念，確定適用范圍，是制定法律法規(guī)的基本要求。《辦法》對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲、網(wǎng)絡(luò)游戲上網(wǎng)運(yùn)營(yíng)、網(wǎng)絡(luò)游戲虛擬貨幣等相關(guān)概念予以了明確：網(wǎng)絡(luò)游戲是指由軟件程序和信息數(shù)據(jù)構(gòu)成，通過互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)通信網(wǎng)等信息網(wǎng)絡(luò)提供的游戲產(chǎn)品和服務(wù)，其表現(xiàn)形式主要包括以客戶端、網(wǎng)頁瀏覽器及其他終端形式運(yùn)行的各種網(wǎng)絡(luò)游戲。網(wǎng)絡(luò)游戲上網(wǎng)運(yùn)營(yíng)是指通過信息網(wǎng)絡(luò)，使用用戶系統(tǒng)或者收費(fèi)系統(tǒng)向公眾提供游戲產(chǎn)品和服務(wù)的經(jīng)營(yíng)行為。網(wǎng)絡(luò)游戲虛擬貨幣是指由網(wǎng)絡(luò)游戲經(jīng)營(yíng)單位發(fā)行，網(wǎng)絡(luò)游戲用戶使用法定貨幣按一定比例直接或者間接購買，存在于游戲程序之外，以電磁記錄方式存儲(chǔ)于服務(wù)器內(nèi)，并以特定數(shù)字單位表現(xiàn)的虛擬兌換工具。

為依法行政，實(shí)現(xiàn)對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲行業(yè)的全鏈條管理，《辦法》對(duì)適用范圍予以明確。將從事網(wǎng)絡(luò)游戲上網(wǎng)運(yùn)營(yíng)、網(wǎng)絡(luò)游戲虛擬貨幣發(fā)行、網(wǎng)絡(luò)游戲虛擬貨幣交易服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)游戲研發(fā)生產(chǎn)等形式經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位納入管理;但只對(duì)從事前三類網(wǎng)絡(luò)游戲經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位實(shí)施主體許可管理。同時(shí)，為進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，加強(qiáng)文化部宏觀管理職能，《辦法》規(guī)定，《網(wǎng)絡(luò)文化經(jīng)營(yíng)許可證》的審批權(quán)限由國務(wù)院文化行政部門下放至省級(jí)文化行政部門。

三、進(jìn)一步強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)游戲內(nèi)容管理

網(wǎng)絡(luò)游戲不同于一般的靜態(tài)文化產(chǎn)品，其互動(dòng)性、創(chuàng)造性、參與性使得網(wǎng)絡(luò)游戲呈現(xiàn)出“虛擬社會(huì)”的所有特點(diǎn)，影響著用戶的人生觀、世界觀、價(jià)值觀。因此，加強(qiáng)內(nèi)容管理是網(wǎng)絡(luò)游戲管理工作的重要環(huán)節(jié)。

實(shí)施進(jìn)口網(wǎng)絡(luò)游戲內(nèi)容審查和國產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)游戲備案是內(nèi)容管理的基本制度。2004年，《文化部關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)游戲產(chǎn)品內(nèi)容審查工作的通知》(文市發(fā)〔2004〕14號(hào))明確了文化部實(shí)施進(jìn)口網(wǎng)絡(luò)游戲內(nèi)容審查和國產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)游戲備案管理的程序、要求，并設(shè)立了進(jìn)口網(wǎng)絡(luò)游戲產(chǎn)品內(nèi)容審查委員會(huì)?！掇k法》在延續(xù)現(xiàn)行有效做法的同時(shí)，明確了網(wǎng)絡(luò)游戲內(nèi)容審查機(jī)構(gòu)的職責(zé)、進(jìn)口網(wǎng)絡(luò)游戲內(nèi)容審查的條件、程序、國產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)游戲備案的方式和網(wǎng)絡(luò)游戲內(nèi)容實(shí)質(zhì)性變動(dòng)時(shí)的審查和備案要求?！掇k法》還要求網(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)營(yíng)企業(yè)建立自審制度，保障網(wǎng)絡(luò)游戲內(nèi)容和經(jīng)營(yíng)行為的合法性。

同時(shí)，根據(jù)國務(wù)院“三定”規(guī)定及中央編辦發(fā)[2009]35號(hào)文件的規(guī)定，《辦法》規(guī)定“經(jīng)有關(guān)部門前置審批的網(wǎng)絡(luò)游戲出版物，國務(wù)院文化行政部門不再進(jìn)行重復(fù)審查，允許其上網(wǎng)運(yùn)營(yíng)”。以此，避免了網(wǎng)絡(luò)游戲管理中曾經(jīng)出現(xiàn)的多頭管理、重復(fù)審批的現(xiàn)象，明確了網(wǎng)絡(luò)游戲行業(yè)管理與出版管理的職責(zé)分工。

四、網(wǎng)絡(luò)游戲經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的制度規(guī)范

經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是網(wǎng)絡(luò)游戲監(jiān)管的重點(diǎn)內(nèi)容。為著力解決網(wǎng)絡(luò)游戲管理中的深層次問題，《辦法》對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲的研發(fā)、推廣、運(yùn)營(yíng)、消費(fèi)、終止等全流程經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行了制度規(guī)范，并著重對(duì)當(dāng)前的突出問題，提出具體要求。

(一)加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)游戲未成年人保護(hù)。鑒于未成年人自制力和甄別力較弱，在網(wǎng)絡(luò)游戲中易引發(fā)沉迷，影響學(xué)業(yè)和身心健康，《辦法》堅(jiān)決按照《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》的“優(yōu)先保護(hù)”原則，明確要求網(wǎng)絡(luò)游戲經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)采取一系列未成年人保護(hù)措施：一是根據(jù)內(nèi)容、功能和適用人群，制定用戶指引和警示說明;二是以未成年人為對(duì)象的網(wǎng)絡(luò)游戲不得含有誘發(fā)未成年人模仿違反社會(huì)公德的行為和違法犯罪的行為的內(nèi)容，以及恐怖、殘酷等妨害未成年人身心健康的內(nèi)容;三是按照國家規(guī)定，采取技術(shù)措施禁止未成年人接觸不適宜的游戲或者游戲功能，限制未成年人的游戲時(shí)間，預(yù)防未成年人沉迷網(wǎng)絡(luò);四是不得向未成年人提供網(wǎng)絡(luò)游戲虛擬貨幣交易服務(wù)。

這些制度安排旨在通過規(guī)范網(wǎng)絡(luò)游戲經(jīng)營(yíng)單位的經(jīng)營(yíng)行為，進(jìn)一步加大未成年人保護(hù)力度，為未成年人提供健康的網(wǎng)絡(luò)游戲環(huán)境。

(二)規(guī)范網(wǎng)絡(luò)游戲經(jīng)營(yíng)單位的經(jīng)營(yíng)行為。規(guī)范網(wǎng)絡(luò)游戲經(jīng)營(yíng)行為是維護(hù)網(wǎng)絡(luò)游戲市場(chǎng)秩序的重要著力點(diǎn)。當(dāng)前，因技術(shù)安全措施不到位導(dǎo)致的用戶賬號(hào)丟失和被盜現(xiàn)象;網(wǎng)絡(luò)游戲市場(chǎng)推廣中存在的虛假宣傳行為;刻意設(shè)置欺詐陷阱，誘使用戶投入過多的資金和精力;因終止運(yùn)營(yíng)引發(fā)的糾紛等問題，嚴(yán)重?cái)_亂市場(chǎng)秩序，影響市場(chǎng)健康發(fā)展。

為此，《辦法》針對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲推廣、運(yùn)營(yíng)、消費(fèi)、終止等環(huán)節(jié)的關(guān)鍵點(diǎn)，從技術(shù)和制度角度入手，做出制度規(guī)范：一是推廣和宣傳網(wǎng)絡(luò)游戲不得含有法律法規(guī)規(guī)定的禁止內(nèi)容;二是不得設(shè)置未經(jīng)網(wǎng)絡(luò)游戲用戶同意的強(qiáng)制對(duì)戰(zhàn)，不得以隨機(jī)抽取等偶然方式，誘導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)游戲用戶采取投入法定貨幣或者網(wǎng)絡(luò)游戲虛擬貨幣方式獲取網(wǎng)絡(luò)游戲產(chǎn)品和服務(wù);三是不得授權(quán)無網(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)營(yíng)資質(zhì)的單位運(yùn)營(yíng)網(wǎng)絡(luò)游戲;四是要求網(wǎng)絡(luò)游戲用戶使用有效身份證件進(jìn)行實(shí)名注冊(cè);五是終止運(yùn)營(yíng)網(wǎng)絡(luò)游戲，或者網(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)營(yíng)權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的，應(yīng)當(dāng)提前60日予以公告，并妥善處理用戶尚未使用的網(wǎng)絡(luò)游戲虛擬貨幣及尚未失效的游戲服務(wù);六是按照國家規(guī)定采取技術(shù)和管理措施保證網(wǎng)絡(luò)信息安全，依法保護(hù)國家秘密、商業(yè)秘密和用戶個(gè)人信息。

(三)完善網(wǎng)絡(luò)游戲虛擬貨幣發(fā)行及交易管理措施。隨著網(wǎng)絡(luò)游戲的迅速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)游戲虛擬貨幣廣泛應(yīng)用于網(wǎng)絡(luò)游戲經(jīng)營(yíng)服務(wù)之中。網(wǎng)絡(luò)游戲虛擬貨幣在促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)游戲產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，也帶來了新的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題，突出體現(xiàn)在用戶權(quán)益缺乏保障、市場(chǎng)行為缺乏監(jiān)管及在網(wǎng)絡(luò)游戲虛擬貨幣使用中引發(fā)的糾紛不斷。

為切實(shí)解決上述問題，《辦法》在總結(jié)現(xiàn)有管理措施的基礎(chǔ)上，對(duì)貫穿于各環(huán)節(jié)的網(wǎng)絡(luò)游戲虛擬貨幣發(fā)行及交易活動(dòng)予以規(guī)范。對(duì)于發(fā)行網(wǎng)絡(luò)游戲虛擬貨幣的網(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)營(yíng)企業(yè)，《辦法》要求網(wǎng)絡(luò)游戲虛擬貨幣的使用范圍僅限于兌換自身提供的網(wǎng)絡(luò)游戲產(chǎn)品和服務(wù);不得以惡意占用用戶預(yù)付資金為目的;保存網(wǎng)絡(luò)游戲用戶的購買記錄180日以上;將網(wǎng)絡(luò)游戲虛擬貨幣發(fā)行種類、價(jià)格、總量等情況按規(guī)定報(bào)送注冊(cè)地省級(jí)文化行政部門備案等。對(duì)于網(wǎng)絡(luò)游戲虛擬貨幣交易服務(wù)企業(yè)，《辦法》要求其不得為未成年人提供交易服務(wù);不得為未經(jīng)審查或備案的網(wǎng)絡(luò)游戲提供交易服務(wù);正確處理違法交易行為;以及保存用戶間的交易記錄和賬務(wù)記錄等相關(guān)信息180日以上等。

(四)加大網(wǎng)絡(luò)游戲用戶權(quán)益保護(hù)力度。網(wǎng)絡(luò)游戲用戶權(quán)益保護(hù)始終是網(wǎng)絡(luò)游戲市場(chǎng)的熱點(diǎn)問題，發(fā)生在網(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)營(yíng)的各個(gè)環(huán)節(jié)。目前，網(wǎng)絡(luò)游戲市場(chǎng)用戶權(quán)益糾紛突出表現(xiàn)在部分網(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)營(yíng)企業(yè)在用戶合法權(quán)益受到侵害或者與網(wǎng)絡(luò)游戲用戶發(fā)生糾紛時(shí)，推諉舉證責(zé)任;部分運(yùn)營(yíng)商通過制定格式化協(xié)議，將不平等的霸王條款強(qiáng)加給用戶等方面。

針對(duì)上述問題，《辦法》規(guī)定，網(wǎng)絡(luò)游戲經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)在規(guī)范自身經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的基礎(chǔ)上，著力保障網(wǎng)絡(luò)游戲用戶的合法權(quán)益。一方面，合理解決糾紛，在提供服務(wù)網(wǎng)站的顯著位置公布糾紛處理方式，并對(duì)經(jīng)審核真實(shí)的實(shí)名注冊(cè)用戶負(fù)有依法舉證責(zé)任;另一方面，要求網(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)營(yíng)企業(yè)與用戶的服務(wù)協(xié)議應(yīng)當(dāng)包括國務(wù)院文化行政部門制定的《網(wǎng)絡(luò)游戲服務(wù)格式化協(xié)議必備條款》的全部?jī)?nèi)容，且無與其相抵觸的其他條款。