一、制定《辦法》的背景

2009年，我國網絡游戲市場規模達258億元人民幣，同比增長39.5%。但隨著網絡游戲市場的不斷擴大，它所帶來的深層次問題也日益顯露：未成年人沉迷導致學業及身心健康受損，少數網絡游戲產品文化價值觀導向偏差給用戶造成不良影響，網絡游戲虛擬貨幣管理欠規范引發糾紛，運營推廣存在虛假宣傳現象，執法有效性亟待完善等等。網絡游戲管理已成為社會各界十分關心、新聞媒體密切關注的焦點。

自2002年以來，文化部依據《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》(國務院第412號令)、《互聯網文化管理暫行規定》(文化部第32號令)等法律法規，依法對網絡游戲進行了管理。文化部在管理中，逐步建立起了主體資格準入、進口網絡游戲產品內容審查、國產網絡游戲產品備案、網絡游戲虛擬貨幣發行及交易規范、日常巡查監管等基本制度，在規范和引導行業健康發展方面起到了積極的作用。但網絡游戲的快速發展使得監管法規滯后、監管措施不足等問題日漸凸顯。

為有效地解決網絡游戲市場的突出問題，履行好《國務院辦公廳關于印發文化部主要職責、內設機構和人員編制規定的通知》(國辦發[2008]79號)及《中央編辦對文化部、廣電總局、新聞出版總署<“三定”規定>中有關動漫、網絡游戲和文化市場綜合執法的部分條文的解釋》(中央編辦發[2009]35號)賦予的網絡游戲主管部門的職責，文化部于2008年啟動了《辦法》的制訂工作。在起草過程中，文化部進行了深入的立法調研論證，并廣泛征求了相關政府部門、網絡游戲經營單位、網絡游戲內容審查專家、法律界人士等各方面的意見及建議，制定了《辦法》。

《辦法》首次系統地對網絡游戲的娛樂內容、市場主體、經營活動、運營行為、管理監督和法律責任做出相關規定，共計六章三十九條。《辦法》既在法規層級上固化了文化部以往行之有效的管理制度，又針對網絡游戲市場現階段出現的突出問題細化了管理措施，強化了政策的可操作性和可實施性。

二、《辦法》的基本原則、相關概念與適用范圍

文化部在《辦法》的制定過程中，以科學發展觀為指導，按照全面、協調、可持續的基本要求，認真梳理網絡游戲存在的各種問題，細致研究各相關方的利益訴求，確立了從事網絡游戲活動的基本原則：從事網絡游戲經營活動應當“遵守憲法、法律、行政法規，堅持社會效益優先，保護未成年人優先，弘揚體現時代發展和社會進步的思想文化和道德規范，促進人的全面發展與社會和諧”，要“遵循有利于保護公眾健康及適度游戲的原則，依法維護網絡游戲用戶的合法權益”。同時規定，“國家鼓勵研發、運營弘揚優秀民族文化、內容健康向上、寓教于樂的網絡游戲”。

明確相關概念，確定適用范圍，是制定法律法規的基本要求。《辦法》對網絡游戲、網絡游戲上網運營、網絡游戲虛擬貨幣等相關概念予以了明確：網絡游戲是指由軟件程序和信息數據構成，通過互聯網、移動通信網等信息網絡提供的游戲產品和服務，其表現形式主要包括以客戶端、網頁瀏覽器及其他終端形式運行的各種網絡游戲。網絡游戲上網運營是指通過信息網絡，使用用戶系統或者收費系統向公眾提供游戲產品和服務的經營行為。網絡游戲虛擬貨幣是指由網絡游戲經營單位發行，網絡游戲用戶使用法定貨幣按一定比例直接或者間接購買，存在于游戲程序之外，以電磁記錄方式存儲于服務器內，并以特定數字單位表現的虛擬兌換工具。

為依法行政，實現對網絡游戲行業的全鏈條管理，《辦法》對適用范圍予以明確。將從事網絡游戲上網運營、網絡游戲虛擬貨幣發行、網絡游戲虛擬貨幣交易服務、網絡游戲研發生產等形式經營活動的單位納入管理;但只對從事前三類網絡游戲經營活動的單位實施主體許可管理。同時，為進一步簡政放權，加強文化部宏觀管理職能，《辦法》規定，《網絡文化經營許可證》的審批權限由國務院文化行政部門下放至省級文化行政部門。

三、進一步強化網絡游戲內容管理

網絡游戲不同于一般的靜態文化產品，其互動性、創造性、參與性使得網絡游戲呈現出“虛擬社會”的所有特點，影響著用戶的人生觀、世界觀、價值觀。因此，加強內容管理是網絡游戲管理工作的重要環節。

實施進口網絡游戲內容審查和國產網絡游戲備案是內容管理的基本制度。2004年，《文化部關于加強網絡游戲產品內容審查工作的通知》(文市發〔2004〕14號)明確了文化部實施進口網絡游戲內容審查和國產網絡游戲備案管理的程序、要求，并設立了進口網絡游戲產品內容審查委員會。《辦法》在延續現行有效做法的同時，明確了網絡游戲內容審查機構的職責、進口網絡游戲內容審查的條件、程序、國產網絡游戲備案的方式和網絡游戲內容實質性變動時的審查和備案要求。《辦法》還要求網絡游戲運營企業建立自審制度，保障網絡游戲內容和經營行為的合法性。

同時，根據國務院“三定”規定及中央編辦發[2009]35號文件的規定，《辦法》規定“經有關部門前置審批的網絡游戲出版物，國務院文化行政部門不再進行重復審查，允許其上網運營”。以此，避免了網絡游戲管理中曾經出現的多頭管理、重復審批的現象，明確了網絡游戲行業管理與出版管理的職責分工。

四、網絡游戲經營活動的制度規范

經營活動是網絡游戲監管的重點內容。為著力解決網絡游戲管理中的深層次問題，《辦法》對網絡游戲的研發、推廣、運營、消費、終止等全流程經營活動進行了制度規范，并著重對當前的突出問題，提出具體要求。

(一)加強網絡游戲未成年人保護。鑒于未成年人自制力和甄別力較弱，在網絡游戲中易引發沉迷，影響學業和身心健康，《辦法》堅決按照《中華人民共和國未成年人保護法》的“優先保護”原則，明確要求網絡游戲經營單位應當采取一系列未成年人保護措施：一是根據內容、功能和適用人群，制定用戶指引和警示說明;二是以未成年人為對象的網絡游戲不得含有誘發未成年人模仿違反社會公德的行為和違法犯罪的行為的內容，以及恐怖、殘酷等妨害未成年人身心健康的內容;三是按照國家規定，采取技術措施禁止未成年人接觸不適宜的游戲或者游戲功能，限制未成年人的游戲時間，預防未成年人沉迷網絡;四是不得向未成年人提供網絡游戲虛擬貨幣交易服務。

這些制度安排旨在通過規范網絡游戲經營單位的經營行為，進一步加大未成年人保護力度，為未成年人提供健康的網絡游戲環境。

(二)規范網絡游戲經營單位的經營行為。規范網絡游戲經營行為是維護網絡游戲市場秩序的重要著力點。當前，因技術安全措施不到位導致的用戶賬號丟失和被盜現象;網絡游戲市場推廣中存在的虛假宣傳行為;刻意設置欺詐陷阱，誘使用戶投入過多的資金和精力;因終止運營引發的糾紛等問題，嚴重擾亂市場秩序，影響市場健康發展。

為此，《辦法》針對網絡游戲推廣、運營、消費、終止等環節的關鍵點，從技術和制度角度入手，做出制度規范：一是推廣和宣傳網絡游戲不得含有法律法規規定的禁止內容;二是不得設置未經網絡游戲用戶同意的強制對戰，不得以隨機抽取等偶然方式，誘導網絡游戲用戶采取投入法定貨幣或者網絡游戲虛擬貨幣方式獲取網絡游戲產品和服務;三是不得授權無網絡游戲運營資質的單位運營網絡游戲;四是要求網絡游戲用戶使用有效身份證件進行實名注冊;五是終止運營網絡游戲，或者網絡游戲運營權發生轉移的，應當提前60日予以公告，并妥善處理用戶尚未使用的網絡游戲虛擬貨幣及尚未失效的游戲服務;六是按照國家規定采取技術和管理措施保證網絡信息安全，依法保護國家秘密、商業秘密和用戶個人信息。

(三)完善網絡游戲虛擬貨幣發行及交易管理措施。隨著網絡游戲的迅速發展，網絡游戲虛擬貨幣廣泛應用于網絡游戲經營服務之中。網絡游戲虛擬貨幣在促進網絡游戲產業發展的同時，也帶來了新的經濟和社會問題，突出體現在用戶權益缺乏保障、市場行為缺乏監管及在網絡游戲虛擬貨幣使用中引發的糾紛不斷。

為切實解決上述問題，《辦法》在總結現有管理措施的基礎上，對貫穿于各環節的網絡游戲虛擬貨幣發行及交易活動予以規范。對于發行網絡游戲虛擬貨幣的網絡游戲運營企業，《辦法》要求網絡游戲虛擬貨幣的使用范圍僅限于兌換自身提供的網絡游戲產品和服務;不得以惡意占用用戶預付資金為目的;保存網絡游戲用戶的購買記錄180日以上;將網絡游戲虛擬貨幣發行種類、價格、總量等情況按規定報送注冊地省級文化行政部門備案等。對于網絡游戲虛擬貨幣交易服務企業，《辦法》要求其不得為未成年人提供交易服務;不得為未經審查或備案的網絡游戲提供交易服務;正確處理違法交易行為;以及保存用戶間的交易記錄和賬務記錄等相關信息180日以上等。

(四)加大網絡游戲用戶權益保護力度。網絡游戲用戶權益保護始終是網絡游戲市場的熱點問題，發生在網絡游戲運營的各個環節。目前，網絡游戲市場用戶權益糾紛突出表現在部分網絡游戲運營企業在用戶合法權益受到侵害或者與網絡游戲用戶發生糾紛時，推諉舉證責任;部分運營商通過制定格式化協議，將不平等的霸王條款強加給用戶等方面。

針對上述問題，《辦法》規定，網絡游戲經營單位應當在規范自身經營活動的基礎上，著力保障網絡游戲用戶的合法權益。一方面，合理解決糾紛，在提供服務網站的顯著位置公布糾紛處理方式，并對經審核真實的實名注冊用戶負有依法舉證責任;另一方面，要求網絡游戲運營企業與用戶的服務協議應當包括國務院文化行政部門制定的《網絡游戲服務格式化協議必備條款》的全部內容，且無與其相抵觸的其他條款。