“確權(quán)是土改的第一步，而土改從來(lái)都不是一個(gè)簡(jiǎn)單的問(wèn)題，它與其他經(jīng)濟(jì)問(wèn)題聯(lián)系到一起，是一盤牽一發(fā)動(dòng)全身的大棋。”6月3日，長(zhǎng)期研究土地改革的中國(guó)土地學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)黃*虎在接受記者采訪時(shí)坦言，“現(xiàn)在的問(wèn)題是土地確權(quán)‘窩工’很嚴(yán)重。”

事實(shí)上，中央一號(hào)文件自2009年開(kāi)始連續(xù)6年強(qiáng)調(diào)做好農(nóng)村承包地的確權(quán)登記頒證工作，今年的一號(hào)文件更是明確規(guī)定“為確權(quán)的最后期限”，長(zhǎng)達(dá)10年之久的土地確權(quán)工作進(jìn)展緩慢。

各地確權(quán)加碼

土地確權(quán)正在加碼。

5月底，農(nóng)業(yè)部在北京舉辦了全國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作培訓(xùn)班。

“國(guó)土部對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證任務(wù)已基本完成，而承包地的確權(quán)由農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)，現(xiàn)在確權(quán)主要是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。”四川省社科院副院長(zhǎng)郭*鳴告訴記者。相對(duì)于已經(jīng)完成的土地所有權(quán)的確權(quán)，承包地的確權(quán)難度更大。

“國(guó)土部主管土地所有權(quán)，農(nóng)業(yè)部主管土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，確權(quán)也因主管部門不同而不同。”與郭*鳴持相同觀點(diǎn)的黃*虎認(rèn)為，“業(yè)界對(duì)土地確權(quán)的概念并不清晰。”

而就在今年5月，各地方政府相繼召開(kāi)農(nóng)村承包地確權(quán)會(huì)議，并對(duì)外公布確權(quán)時(shí)間表。

記者從四川省農(nóng)業(yè)廳獲悉，今年，四川省全面啟動(dòng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，涉及全省183個(gè)縣(市、區(qū))。“爭(zhēng)取用3年時(shí)間完成。”四川省農(nóng)業(yè)廳一位工作人員表示。據(jù)其介紹，近日，四川召開(kāi)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作會(huì)議公布的計(jì)劃是，今年底，55個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))全部完成確權(quán)登記，新確定的60個(gè)重點(diǎn)縣(市、區(qū))將全面開(kāi)始確權(quán)登記。

此外，東部的江蘇省、西部的陜西省也選擇同日公布土地確權(quán)時(shí)間表。據(jù)悉，江蘇省已于5月15日公布農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)的時(shí)間表：今年在16個(gè)縣(市、區(qū))開(kāi)展試點(diǎn)工作，明年在全省范圍內(nèi)全面推開(kāi)，至2016年完成這項(xiàng)工作;陜西省公布的權(quán)確時(shí)間表顯示：今年全面啟動(dòng)，明年底全部結(jié)束。

北京市農(nóng)委副主任李*平也在5月29日對(duì)外透露，下一步將在全市范圍內(nèi)啟動(dòng)承包地確權(quán)試點(diǎn)。資料顯示，截至去年底，北京農(nóng)村承包地的確權(quán)已完成51.3%，超過(guò)了一半。

模式之爭(zhēng)

“宅基地有國(guó)土部門頒發(fā)的土地所有權(quán)證，承包地有農(nóng)業(yè)部門頒發(fā)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證，林地有林業(yè)部門頒發(fā)的林權(quán)證，農(nóng)房有住建部門頒布的房產(chǎn)證。在成都，一戶農(nóng)民家里至少有4個(gè)與土地相關(guān)的憑證。”郭*鳴說(shuō)。

那么，到底什么是農(nóng)村土地確權(quán)?依照法律、政策的規(guī)定，土地確權(quán)就是確定某一范圍內(nèi)的土地的所有權(quán)、使用權(quán)的隸屬關(guān)系和他項(xiàng)權(quán)利的內(nèi)容。說(shuō)起來(lái)簡(jiǎn)單，實(shí)際上每宗地的確權(quán)過(guò)程卻很復(fù)雜，包括土地登記申請(qǐng)、地籍調(diào)查、核屬審核、登記注冊(cè)、頒發(fā)土地證書等。

不僅如此，在全國(guó)還存在多套確權(quán)的模式。

郭*鳴表示，全國(guó)實(shí)際存在多種土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)辦法。有些地方并非實(shí)測(cè)土地面積并確權(quán)到農(nóng)戶，而是僅確權(quán)到單位。比如，農(nóng)場(chǎng)的土地便是確權(quán)到單位，農(nóng)戶的土地是確權(quán)到戶，但也不是絕對(duì)，如果土地權(quán)屬存在糾紛的暫時(shí)只能確權(quán)到村。

據(jù)報(bào)道，江門的土地確權(quán)以確地為主，基本都要確權(quán)到戶。此外，還有一部分農(nóng)村的土地將實(shí)行確權(quán)確股不確地的方式。“有的土地可以確定到農(nóng)戶，有的則不可以。”江門市農(nóng)業(yè)局副局長(zhǎng)鐘*活透露。

而江西省南昌市安義縣東陽(yáng)鎮(zhèn)則采取確權(quán)確地、確權(quán)確股不確地、混合模式3種模式。與此類似的還有江蘇省。據(jù)悉，在江蘇省，確權(quán)盡可能確地，確股確權(quán)的按程序報(bào)批，同時(shí)就確權(quán)確股不確地進(jìn)行了嘗試。對(duì)比發(fā)現(xiàn)，以確權(quán)確股不確地的方式推進(jìn)農(nóng)地確權(quán)在西部省份較少，東部省份則要多很多。

試點(diǎn)模式各不相同，農(nóng)業(yè)部似乎并不認(rèn)同。“這項(xiàng)工作要嚴(yán)格按照確地為主的原則開(kāi)展試點(diǎn)，嚴(yán)格控制確權(quán)確股不確地的范圍。”農(nóng)業(yè)部總農(nóng)藝師孫*華強(qiáng)調(diào)。

不過(guò)，2014年中央一號(hào)文件對(duì)土地確權(quán)模式的明確表述是——可以確權(quán)確地，也可以確權(quán)確股不確地。這顯然比農(nóng)業(yè)部所說(shuō)的要靈活。

陷成本之困

然而，在實(shí)際操作中，遇到的最大問(wèn)題就是土地確權(quán)的成本和進(jìn)度。

記者經(jīng)多方采訪獲悉，目前，有的地方政府擔(dān)心土地確權(quán)頒證完成后，政府的行政成本增加，因此對(duì)土地確權(quán)的積極性并不高。

“地方政府對(duì)確權(quán)不積極的原因就是資金問(wèn)題，現(xiàn)在干部下鄉(xiāng)的補(bǔ)貼減少了，有些干部根本不愿意下去。”四川省宜賓市一位不愿具名的副縣長(zhǎng)坦言。土地確權(quán)工作需要有經(jīng)費(fèi)作為保障，但像他所在的貧困少數(shù)民族地區(qū)還是“吃飯財(cái)政”，要拿錢來(lái)搞土地確權(quán)并不現(xiàn)實(shí)。

“在農(nóng)民沒(méi)有獲得土地證之前，地方政府的征地拆遷補(bǔ)償成本非常低，而一旦確權(quán)后，土地價(jià)格形成市場(chǎng)機(jī)制，地方政府會(huì)掏出更多的資金用于失地農(nóng)民的補(bǔ)償。”成都市城鄉(xiāng)接合部一位村民告訴記者。因此，就四川而言，現(xiàn)在面臨的主要困難就是土地確權(quán)的成本較高。

“平均每畝承包地確權(quán)成本超過(guò)40元，一個(gè)縣總成本高達(dá)數(shù)千萬(wàn)元。”據(jù)郭*鳴測(cè)算。動(dòng)輒上千萬(wàn)元的確權(quán)經(jīng)費(fèi)，對(duì)很多“吃飯財(cái)政”的縣而言無(wú)疑是個(gè)天文數(shù)字。

郭*鳴表示，土地確權(quán)的成本，就承包地而言，其測(cè)量成本較低，主要成本在于權(quán)屬界定所產(chǎn)生的人工成本;而對(duì)建設(shè)用地、宅基地來(lái)說(shuō)，由于其測(cè)量要求更高的精度，技術(shù)成本較高。據(jù)悉，目前四川省各級(jí)落實(shí)的確權(quán)經(jīng)費(fèi)達(dá)到7.3億元。

相比四川，全國(guó)的數(shù)據(jù)無(wú)疑更大。

另?yè)?jù)報(bào)道稱，有機(jī)構(gòu)曾以安徽合肥郊縣某自然村的農(nóng)地確權(quán)試點(diǎn)畝均成本超百元推算，全國(guó)農(nóng)地確權(quán)總成本可能超過(guò)1500億元。

“即使按照最低估算，地方政府也難以負(fù)擔(dān)。”郭*鳴說(shuō)，“這也導(dǎo)致各地確權(quán)的進(jìn)度十分緩慢。”