近日，《財經(jīng)》記者獲得的《土地管理法》(修訂草案)征求意見稿(下稱“征求意見稿”)顯示，限制國家強制性征地權(quán)力，縮小國家征地范圍，強化農(nóng)民土地權(quán)利的保護，已成為此次《土地管理法》修訂中最為重要的工作。

“農(nóng)村集體建設(shè)用地”可有條件轉(zhuǎn)讓

《財經(jīng)》記者發(fā)現(xiàn)，與現(xiàn)行《土地管理法》相比，“征求意見稿”的章節(jié)、內(nèi)容和篇幅大大拓展。該“征求意見稿”專門新增“土地征收征用”一章，規(guī)范土地征收征用的依據(jù)、范圍、程序和善后事宜。其核心內(nèi)容是限制政府強制征地權(quán)，縮小征地范圍，把征地補償由“農(nóng)業(yè)用途補償”變?yōu)椤柏敭a(chǎn)補償”，并把失地農(nóng)民納入“社會保障”。

首先，刪除了現(xiàn)行《土地管理法》關(guān)于“所有建設(shè)用地必須使用國有土地”的條款，規(guī)定“農(nóng)村集體建設(shè)用地”可有條件轉(zhuǎn)讓。這就為“集體建設(shè)用地進入市場”掃清了障礙。

現(xiàn)行《土地管理法》第43條規(guī)定：“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。”

這意味著，所有城市建設(shè)用地必須是國有土地，而這些新增國有土地主要靠征用農(nóng)地。在上述法律規(guī)定下，諸如房地產(chǎn)開發(fā)等商業(yè)性項目都可“合法”依靠政府低價征用農(nóng)地，然后高價賣出商品房，這嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民權(quán)益。

為了使農(nóng)村建設(shè)用地獲得與國有建設(shè)用地同等法律地位，“征求意見稿”新增了第88條，專門規(guī)范“集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)形式及其范圍”。

該條款規(guī)定：“依法取得的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)，經(jīng)所在地縣級人民政府批準(zhǔn)，可以出讓、租賃、入股、作價出資等方式，用于非公益性項目。”這意味著，新《土地管理法》框架下，凡是非公益性或商業(yè)性建設(shè)項目，農(nóng)民都可以自己所有的“集體建設(shè)用地”參與開發(fā)經(jīng)營，可“出讓”(實際上就是賣)，可“租賃”，可“入股”，也可“作價出資”。

但該條款也對集體建設(shè)用地的交易有所限制：在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的集體建設(shè)用地，只有在企業(yè)破產(chǎn)或被兼并時才能轉(zhuǎn)讓。而城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍外的集體建設(shè)用地，只有商業(yè)性或非公益性建設(shè)才能“出讓、租賃、入股、作價出資”。言外之意就是公益性的建設(shè)用地，政府還可以行使強制性征地權(quán)。

明確公益性用地范圍

其次，“征求意見稿”明確公益性用地范圍，劃定政府征地權(quán)的邊界。

“征求意見稿”新增的第68條明確了“征收土地范圍”。國家強制征地限定為兩類：一類是規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地，二是規(guī)劃范圍外的基礎(chǔ)設(shè)施、公共管理和服務(wù)設(shè)施、軍事設(shè)施等公益性項目。同時，“公益性項目用地目錄另行制定。”這意味著，中國將出臺公益性用地的詳細(xì)目錄，這對保護農(nóng)民利益、界定用地性質(zhì)相當(dāng)有利。

上述條款具體為：“為了公共利益的需要，進行下列建設(shè)，需要使用集體所有土地的，依法征收為國有：(一)在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，國家實施城市規(guī)劃進行建設(shè);(二)在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外進行基礎(chǔ)設(shè)施、公共管理和服務(wù)設(shè)施、軍事設(shè)施等公益性項目建設(shè)。”

但土地學(xué)者對該條的最后一款存有異議。“征求意見稿”第68條最后一款指出：“對在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，為了公共利益的需要進行非公益性項目建設(shè)需要征收土地的，依法定程序由國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。”

學(xué)者指出，該條款事實上承認(rèn)，“非公益性項目建設(shè)可能是為了公共利益需要”。這究竟指的何種情況，哪些項目，應(yīng)該明確列舉。否則該條款一旦通過，容易給地方政府借機擴大征地權(quán)提供便利，對農(nóng)民土地權(quán)利保護極為不利。

予以“財產(chǎn)補償”和“社保補償”

第三，征地補償由“農(nóng)業(yè)用途補償”改為“財產(chǎn)補償”和“社保補償”。

現(xiàn)行《土地管理法》第47條規(guī)定;“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。”在“征求意見稿”中，該條款被刪除，代之以“同地同價、公平合理、及時足額”補償。

“征求意見稿”第69條明確：“征收農(nóng)民集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)按照同地同價、公平合理、及時足額的原則給予補償，維護農(nóng)民的合法權(quán)益。”相應(yīng)地，現(xiàn)行《土地管理法》中凡是按農(nóng)業(yè)產(chǎn)值計算征地補償總額的條款都被刪除。

土地學(xué)者指出，這意味著農(nóng)地征用補償不再按農(nóng)地原產(chǎn)值的一定倍數(shù)計算，而是要按“同地同價”補償。這種補償已摒棄了計劃經(jīng)濟體制下的“產(chǎn)值補償”，變成一種近于“財產(chǎn)補償”的“公平合理”的方式。

在上述條款中，還明確了新的征地補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)：“征地補償費標(biāo)準(zhǔn)由市、縣人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)赝恋刭Y源條件、土地產(chǎn)值、土地區(qū)位、土地供求關(guān)系和社會經(jīng)濟發(fā)展水平等綜合因素確定。”該標(biāo)準(zhǔn)還要經(jīng)省級政府“批準(zhǔn)后公布，報國務(wù)院土地行政主管部門備案，作為實施土地征收補償?shù)囊罁?jù)。”這也會增加征地補償?shù)耐该餍裕瑴p少了暗箱操作空間。

除了改革征地補償標(biāo)準(zhǔn)，“征求意見稿”還把失地農(nóng)民的社會保障列為政府法定責(zé)任。該“征求意見稿”第73條和74條，要求確保被征地農(nóng)民的就業(yè)和社會保障權(quán)利。

第73條明確“國家建立被征收土地的農(nóng)民的社會保障制度”。同時進一步規(guī)定，市、縣政府應(yīng)“建立被征收土地的農(nóng)民的社會保障基金，將被征收土地的農(nóng)民納入社會保障。”