一、農(nóng)村集體土地性質(zhì)的有關(guān)規(guī)定

根據(jù)我國(guó)物權(quán)法、土地法等，土地所有權(quán)分兩種：一種是國(guó)家所有，一種是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。農(nóng)村土地如果沒有被國(guó)家征收，就是歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有多種形式，一般為村委會(huì)，也可能為村民小組，具體看各個(gè)地方的習(xí)慣及歷史因素等。1999年修訂的《憲法》第10條和1986年的《土地管理法》第6條都明確規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)有的以外，屬集體所有;宅基地、自留地和自留山也屬于集體所有。”

至于哪一級(jí)和哪一個(gè)組織機(jī)構(gòu)代表農(nóng)村集體擁有土地的所有權(quán)，《土地管理法》第10條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理;已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理;已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。”同時(shí)，我國(guó)的《民法通則》第74條也有類似的規(guī)定。由此可以看出，集體土地所有權(quán)的主體為特殊民事主體，多為村、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，村民委員會(huì)或村民小組等。

二、如何確定權(quán)利主體

我國(guó)實(shí)行土地登記發(fā)證制度。

土地登記，是指將國(guó)有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體土地使用權(quán)和土地抵押權(quán)、地役權(quán)以及依照法律法規(guī)規(guī)定需要登記的其他土地權(quán)利記載于土地登記簿公示的行為。這里所說的集體土地使用權(quán)，包括集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體農(nóng)用地使用權(quán)，不含土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。根據(jù)我國(guó)《物權(quán)法》等法律的規(guī)定，除法律另外規(guī)定外，土地物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，必須經(jīng)依法登記才發(fā)生物權(quán)變動(dòng)的效力。也就是說，只有經(jīng)過依法登記的土地物權(quán)，才能受到法律保護(hù)。

《土地管理法》第十一條“農(nóng)民集體所有的土地，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)所有權(quán)。農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)。”《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第三條“國(guó)家依法實(shí)行土地登記發(fā)證制度。依法登記的土地所有權(quán)和土地使用權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。土地登記內(nèi)容和土地權(quán)屬證書式樣由國(guó)務(wù)院土地行政主管部門統(tǒng)一規(guī)定。土地登記資料可以公開查詢。”

2010年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)(中發(fā)〔2010〕1號(hào))提出："加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記頒證工作，工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算。力爭(zhēng)用3年時(shí)間把農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)到每個(gè)具有所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織。意見首先明確了農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的范圍，即覆蓋到全部農(nóng)村范圍內(nèi)的集體土地，包括屬于農(nóng)民集體所有的建設(shè)用地、農(nóng)用地和未利用地，不得遺漏。關(guān)于實(shí)踐中土地證書與林權(quán)證書等相關(guān)證書之間的關(guān)系問題，部地籍司負(fù)責(zé)人認(rèn)為土地證書與林權(quán)證在內(nèi)的其他證書的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)是“身份證”與“工作證”的關(guān)系，農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證應(yīng)當(dāng)包括全部農(nóng)村范圍內(nèi)的集體土地。

三、集體土地承包的程序

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地一般發(fā)包給集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的成員，以保障其合法承包土地的權(quán)利。集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人要承包土地的，根據(jù)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第四十八條“發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn)。由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包的，應(yīng)當(dāng)對(duì)承包方的資信情況和經(jīng)營(yíng)能力進(jìn)行審查后，再簽訂承包合同。“就是說集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的人要承包土地需要兩個(gè)條件：

1、該土地沒有集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)成員要求承包，且該集體經(jīng)濟(jì)組織成員的2/3以上多數(shù)人都同意承包給該集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人;

2、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府同意承包給該集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人。

四、案例：如何區(qū)分情況確認(rèn)農(nóng)村集體建設(shè)用地權(quán)利主體

甲乙丙村分別有3處集體土地。

甲村農(nóng)民集體擁有一塊歷史上興辦集體磚瓦廠的建設(shè)用地，權(quán)屬合法，磚瓦廠倒閉后由集體收回，入股該縣A企業(yè)創(chuàng)辦土豆加工廠;

乙村農(nóng)民集體擁有一塊合法的集體建設(shè)用地，依法出租給該縣B企業(yè)用于機(jī)械生產(chǎn);

丙村農(nóng)民集體擁有一塊地，該地原先為農(nóng)用地，后出租給該縣C企業(yè)用于工業(yè)生產(chǎn)，涉及違法用地正被查處。

現(xiàn)該三塊土地應(yīng)分別歸屬于誰?

實(shí)踐中，宅基地和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)用地容易區(qū)分，而鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村辦企業(yè)建設(shè)用地難以把握。尤其隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村辦企業(yè)集體建設(shè)用地的隱形流轉(zhuǎn)比較普遍。一些鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村辦企業(yè)集體建設(shè)用地名為入股、聯(lián)營(yíng)，實(shí)為出租;一些集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)到個(gè)人名下等等。為了嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策，堅(jiān)決遏制并依法糾正亂占農(nóng)用地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，2008年國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2007〕71號(hào))，要求嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度，嚴(yán)格控制農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模。

根據(jù)上述規(guī)定，對(duì)于集體土地所有權(quán)人依法以集體建設(shè)用地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式興辦企業(yè)的，應(yīng)當(dāng)有三個(gè)條件：一是企業(yè)性質(zhì)必須符合《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》有關(guān)規(guī)定。根據(jù)《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》第二條的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)必須是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者農(nóng)民投資為主，即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者農(nóng)民投資超過百分之五十，或者雖不足百分之五十，但能起到控股或者實(shí)際支配作用的，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(包括所轄村)舉辦的承擔(dān)支援農(nóng)業(yè)義務(wù)的各類企業(yè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)符合企業(yè)法人條件的，依法取得企業(yè)法人資格。二是要依法審批。根據(jù)《土地管理法》六十條的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)的，應(yīng)當(dāng)持有關(guān)批準(zhǔn)文件，向縣級(jí)以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請(qǐng)，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限，由縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn)。其中，涉及占用農(nóng)用地的，還需依法辦理審批手續(xù)。同時(shí)，興辦企業(yè)的建設(shè)用地，必須嚴(yán)格控制。省、自治區(qū)、直轄市可以按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的不同行業(yè)和經(jīng)營(yíng)規(guī)模，分別規(guī)定用地標(biāo)準(zhǔn)。三是應(yīng)當(dāng)符合相關(guān)規(guī)劃。根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2007〕71號(hào))的規(guī)定，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)需要使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有土地的，必須符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃和鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃(以下簡(jiǎn)稱鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村規(guī)劃)，納入土地利用年度計(jì)劃，并依法辦理規(guī)劃建設(shè)許可及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和建設(shè)項(xiàng)目用地審批手續(xù)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地，興辦企業(yè)或與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同興辦企業(yè)的，必須符合土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村規(guī)劃，并納入建設(shè)用地年度計(jì)劃管理;涉及占用農(nóng)用地的，必須先依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，用地規(guī)模必須符合有關(guān)企業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)。

因此，第一處集體建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)確權(quán)為A企業(yè);第二處集體建設(shè)用地使用權(quán)屬于甲村農(nóng)民集體;第三處必須依法處理，暫不確權(quán)登記。

五、實(shí)務(wù)中存在的問題

表面看起來集體土地的性質(zhì)及流轉(zhuǎn)都不存在“模糊地帶”，但由于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)主體的約定性與流轉(zhuǎn)方向客觀上的要求多元化之間的矛盾，跨村跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)承租、受轉(zhuǎn)集體存量建設(shè)用地(連同廠房、機(jī)器設(shè)備等)的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。

(一)租賃土地程序是否合規(guī)以及是否存在糾紛或潛在糾紛;

發(fā)行人與村民簽署土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的租賃合同問題。在實(shí)踐中，一般情況下出于方便管理的目的，一般都是由村民委員會(huì)作為農(nóng)民代表來簽署協(xié)議，那么可能需要關(guān)注的問題有：集體土地租賃價(jià)格是否公允;集體土地租賃是否履行了必要的村民決策程序;集體土地租賃是否存在爭(zhēng)議或者糾紛;土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出租合同是否需要主管部門批準(zhǔn)或備案等。

(二)是否嚴(yán)格按照集體土地的用途進(jìn)行使用，是否違反了相關(guān)土地管理法規(guī);

這種情形在實(shí)踐中也比較常見，不過一般出現(xiàn)這種情形就屬于性質(zhì)比較嚴(yán)重的行為。例如，基本農(nóng)田被用作其他耕地用途或者工業(yè)用途，耕地被用作工業(yè)用途，工業(yè)用地被用作商業(yè)用途等等。其中基本農(nóng)田是國(guó)家耕地保護(hù)的紅線，不論是什么用途和目的均不得占用，在多數(shù)農(nóng)業(yè)類上市公司審核過程中，都會(huì)被關(guān)注是否存在占用基本農(nóng)田的情形。耕地被用作工業(yè)或者商業(yè)也是不可以的，除非改變土地用途。