一、國有企業在產權制度上究竟存在什么問題?

對于國有企業在產權制度上所存在的問題，人們目前比較普遍關心的是所有者與經營者的關系如何界定的問題，也就是認為國有企業中所有者與經營者的關系界定不清，導致了國有企業產權不清晰，因而主張應該把國有產權改革的重點放在完善法人治理結構問題上。法人治理結構所回答的問題是所有者與經營者的關系如何界定，因而在所有者與經營者的關系未能界定清晰，從而導致國有企業產權不清晰的條件下，應該把完善法人治理結構作為完善企業產權制度的重要舉措，這是很對的。因此，針對我國國有企業所有者與經營者關系界定不清，從而導致了國有企業產權不清晰的問題，提出通過完善法人治理結構而促進企業產權清晰，這是極為必要的。也就是說，在國有企業產權制度的完善上，應該注重企業的法人治理結構的完善問題。

但是，僅僅靠法人治理結構的完善是不可能完全解決國有企業的產權制度的問題的。因為，國有企業產權不清晰不僅是因為所有者與經營者的關系沒有界定清晰，也就是說，國有企業產權不清晰不僅僅是因為法人治理結構有問題。國有企業產權不清晰在很大程度上是因為所有者層次有問題。大家知道，國有企業產權不是某個自然人的產權，而是全國人民的財產，但是全國人民不可能每個人都去直接管理與經營國有資產，而是要通過委托代理制的方式使得歸自己所擁有的財產進入經營過程。也就是說，國有產權的所有者對于屬于自己的產權的管理與經營，不像自然人所有者管理和經營自己所擁有的財產，自然人所有者對自己所擁有的財產的管理和經營，是非常簡單的，而國有產權則是表現為一個復雜的委托代理體系，即人們所說的產權委托代理結構。因此，如果產權委托代理結構不合理，那么企業的產權就不可能清晰。國有企業產權制度正是在這方面出了問題，即：委托代理結構不完善，委托代理者之間不是一種責權利相對稱的互為約束的關系，而是一種嚴重的責權利不相對稱的軟約束關系，從而導致了國有企業產權制度的無約束與低效率，也就是國有資產流失和國有資產無效率并存。

由上述分析可見，國有企業產權制度上所存在的問題，并不僅僅只是一個法人治理結構不完善的問題，而是在法人治理結構不完善的同時，還存在一個更為重要的問題，即委托代理結構不完善。因此，國有企業產權制度完善的方向是：既要完善法人治理結構，但更重要的是要完善委托代理結構。在委托代理結構不完善的條件下，法人治理結構是不可能完善的，因而完善委托代理結構是最為重要的。

二、國有產權委托代理結構中的行政性委托代理向企業性委托代理如何轉化?

如前所述，國有產權的最終所有者是全體人民，但全體人民不可能每個人都可以去管理與經營國有資產，因而必然要構造一個國有產權所有者代表，代表全體人民去管理與經營國有資產。按照我國的憲法規定，我國國有資產的代表是國務院。國務院是政府機構，政府機構管理國有資產只能按照政府的組織結構和行政手段管理國有資產。也就是說，國務院作為國有資產的所有者代表，并不是國務院直接管理國有資產，而是國務院按照政府體制將國有資產交給各級政府去管理，并且各級政府之間在國有資產管理上是一種行政性管理，因而形成了國有資產管理上的條條管理與塊塊管理的行政性委托代理結構。也就是說，國務院與具體管理國有資產的政府之間，以及管理國有資產的各級政府之間，實際上也是一種委托代理制，只不過是一種行政性委托代理制而已。

問題是，這種行政性的國有產權委托代理制必須轉化為企業性的國有產權委托代理制。因為，委托代理制作為產權制度的組織形式，其本來意義是指企業性委托代理制。行政性國有資產委托代理制如何轉向企業性國有產權委托代理制?目前在實踐中不少政府選擇了建立國有投資控股公司的方式。即：政府通過委托代理制將國有產權委托給國有投資控股公司，然后由國有投資控股公司再按照委托代理制，將國有資產交由企業進行運作。國有投資控股公司與被投資企業之間的委托代理制，已不再是行政性委托代理制，而是一種新型的企業性委托代理制。

國有投資控股公司是行政性委托代理制轉化為企業性委托代理制的載體。也就是說，因為國有投資控股公司的形成，才使得行政性委托代理制轉化為企業性委托代理制。國有投資控股公司是作為企業性國有產權所有者代表存在的，因而它是一種有特殊法律地位的公司，其主要功能是國有產權管理與資本經營。國有投資控股公司能否作為企業性的國有產權代表存在，并使行政性委托代理制真正轉化為企業性委托代理制，關鍵是要界定清楚政府與國有投資控股公司的關系，使國有投資控股公司成為真正的國有產權代表主體，擁有作為國有產權所有者代表所應有的責任、權利和利益。政府在與國有控股公司形成契約式的委托代理關系之后，必須嚴格遵守契約，不得隨意干預國有投資控股公司的運作。政府與國有控股公司之間是以契約為基礎的委托代理制，雙方不得違背共同應遵守的契約。契約是行政性委托轉化為企業性委托的基礎。

三、企業性委托代理制的制度如何構架?

在國有投資控股公司作為國有產權所有者代表，以出資者的方式與被投資企業發生產權關系時，就與被投資企業形成一種企業性委托代理關系，這種企業性委托代理關系通過什么方式而實現?目前有的企業創造了一種實現方式，即國有產權代表制度。

國有產權代表制度是指國有投資控股公司作為出資者，通過一定的法律程序以董事、監事、財務總監等身份，向其被投資企業派駐產權代表。也就是說，向其投資企業派駐的董事、監事、財務總監等共同組成產權代表。國有產權代表按照出資者的意圖在企業中行使有關權力，維護出資者經濟利益。國有產權代表制度是一個有機的整體，它包括國有產權代表的選拔委派制度，國有產權代表的請示報告制度、國有產權代表的激勵約束制度和考核監督制度等。

國有產權代表制度將國有投資控股公司與被投資企業之間的產權委托代理制落到了實處，解決了國有投資控股公司與被投資企業之間的產權關系軟化、產權關系虛設、產權關系模糊等問題。因此，國有投資控股公司與被投資企業之間的企業性委托代理制的載體，或者說，其實現形式，是國有產權代表制度。正是基于此，應該從各方面完善國有產權代表制度，以保證企業性委托代理制的實現。

四、完善國有產權委托代理制的思路是什么?

在現代經濟條件下，任何財產的所有者都不可能是自己經營自己的資產，而是都要通過委托代理制將自己的資產委托給別人經營，即實行委托代理制。國有資產也同樣是這樣。國有資產作為全體人民的資產而存在，但全體人民又是一個抽象的概念，不可能人人都去經營國有資產，因而國有資產必然要實行委托代理制。現在的問題是如何完善國有產權的委托代理制度。

我國現在的國有產權委托代理制的首要一個不足之處是最終所有者缺乏對委托代理者的約束。如前所述，國有資產的最終所有者是全體人民，但并不是全體人民都能夠直接經營和管理國有資產，而是通過委托代理制來實現自己作為最終所有者的利益。現在的問題是，全體人民作為最終所有者對于被委托代理者，即作為首要所有者代表的政府的約束軟化，甚至是無有約束的手段，例如，現在連全國性的國有資產經營預算都沒有，最終所有者如何約束所有者代表?正是因為如此，所以導致了國有資產既無效率，又大量流失。如何強化國有產權最終所有者對委托代理者即所有者代表的約束?關鍵是要建立國有資產經營預算，并以國有資產經營預算為核心組建真正的對委托代理者即所有者代表的約束體制，包括對委托代理者的檢查與處罰機制等。

國有產權委托代理制的其次一個不足之處是委托代理的行政性太強。這不僅表現在國務院與各政府機構在國有資產的委托代理上，基本都是一種行政性的委托代理，而且政府與國有投資控股公司的委托代理也在很大程度上是行政性委托代理，甚至國有投資控股公司與其出資的企業之間的委托代理，也是一種行政性的委托代理。因此，國有產權的委托代理制應該由行政性委托代理轉向企業性委托代理，將國有產權的委托代理制建立在市場經濟的基礎上，不要用黨組織的組織法及政府的行政方法構建國有產權委托代理制。

國有產權委托代理制的另一個不足之處是委托代理的鏈條太長。因此，應該盡量縮短委托代理的鏈條，尤其應盡量縮短政府機構之間的委托代理鏈條，例如中央直接管的國有資產不宜經過太多的部門進行代理，應由國有投資控股公司直接與中央某個負責國有資產管理的機構發生委托代理關系。又例如，地方政府直接管的國有資產，應直接由政府某個負責國有資產管理的部門與國有投資控股公司發生委托代理關系，盡量縮短行政性的委托代理關系。

國有產權委托代理制還有一個不足之處，就是國有投資控股公司與其出資企業之間的委托代理關系虛設。國有投資控股公司與其出資者之間的委托代理制是一種企業性委托代理制，問題是這種企業性委托代理制的實現形式是什么，如何使這種委托代理制成為實實在在的委托代理制，解決委托代理虛設的問題。從目前的經驗來看，國有產權代表制度無疑是一種很好的選擇。上述我們對于這種國有產權代表制度做了詳細的論述，應該將這種在實踐中行之有效的制度，能夠不斷法制化，形成總體性的制度安排