土地征收必然涉及對被征收人進(jìn)行補(bǔ)償安置的問題，征收和補(bǔ)償孰先孰后，或者是同時進(jìn)行，不只是一個排序的問題，而是對被征收人權(quán)益保障具有重大影響的關(guān)鍵問題之一?！锻恋毓芾矸ā穼Υ藳]有明確規(guī)定，而《土地管理法實施條例》和國土資源部制定的《征收土地公告辦法》都規(guī)定，征地補(bǔ)償方案引發(fā)爭議的，由市、縣人民政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的地方政府或上一級地方政府裁決，征地補(bǔ)償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。這決定了我國土地征收實行事中或事后補(bǔ)償制度，即便補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理，安置事項沒有到位，被征收人對補(bǔ)償安置不滿意，土地征收仍然可以獲批并強(qiáng)制進(jìn)行。這是征地拆遷引發(fā)大量矛盾甚至惡性事件的重要原因之一。

2011年1月21日起施行的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定，“實施房屋征收應(yīng)當(dāng)先補(bǔ)償、后搬遷”，作出房屋征收決定的市、縣級人民政府只有對被征收人給予補(bǔ)償后，才能要求被征收人在補(bǔ)償協(xié)議約定或者補(bǔ)償決定確定的搬遷期限內(nèi)完成搬遷。這一規(guī)定初步確立了我國房屋征收的事先補(bǔ)償制度，體現(xiàn)了國有土地上房屋征收與補(bǔ)償制度的先進(jìn)性，也符合世界上大多數(shù)國家(如荷蘭、巴西、俄羅斯、韓國等)的憲法和土地征收法律中規(guī)定的“先補(bǔ)償、后征收”原則。

國有土地上房屋征收與拆遷能夠?qū)嵭小跋妊a(bǔ)償、后搬遷”原則，這一原則能否同樣適用于農(nóng)村集體土地征收以及農(nóng)民房屋搬遷?答案應(yīng)當(dāng)是肯定的。這就需要在土地管理法修訂中，把“先補(bǔ)償、后搬遷”這一重要原則，從國有土地上房屋征收與拆遷擴(kuò)大到農(nóng)村集體土地征收和農(nóng)民房屋搬遷，統(tǒng)一整合成為土地征收“事前補(bǔ)償”制度。

土地征收中征收與補(bǔ)償?shù)呐判蛳群螅从沉藝覍φ鞯嘏c補(bǔ)償不同的側(cè)重態(tài)度，也反映了國家對公民個人權(quán)利的重視程度。土地征收主要是為了公共利益，但是必須承認(rèn)，被征收人的權(quán)益同樣屬于公共利益的范疇，而不能被簡單視為一小部分人的利益。土地管理立法的目的和價值，應(yīng)當(dāng)在這兩個層面的公共利益發(fā)生沖突時，盡最大努力尋求適當(dāng)?shù)钠胶猓荒芤蟊徽魇杖藷o條件讓渡、犧牲自己的權(quán)益。過去的土地征收中，很多地方在政策導(dǎo)向和具體實施時都是重征收而輕補(bǔ)償，其實質(zhì)就是對公民私權(quán)利的漠視或侵犯。

我國的《土地管理法》在1988年、1998年和2004年經(jīng)過三次修改。2012年12月24日，土地管理法修正案草案提請全國人大常委會審議，開啟該法第四次修改進(jìn)程。今年5月國土資源部表示，力爭年內(nèi)完成土地管理法修正案草案的起草工作(可能是以2012年版草案為基礎(chǔ)起草)。2012年版草案中規(guī)定，征地必須按照合法、公正、公開的原則制定嚴(yán)格的程序，補(bǔ)償資金不落實的不得批準(zhǔn)和實施征地。2013年2月，中央下發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》，其中規(guī)定“完善征地補(bǔ)償辦法，合理確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格征地程序，約束征地行為，補(bǔ)償資金不落實的不得批準(zhǔn)和實施征地”。這兩個文件中都規(guī)定“補(bǔ)償資金不落實的不得批準(zhǔn)和實施征地”，這被一些官員和專家解讀為“先補(bǔ)償安置，后實施征地”，不過，這種理解似乎是不大可靠的。

這是因為，“補(bǔ)償資金落實”的含義比較模糊，既可以理解為補(bǔ)償資金已經(jīng)足額發(fā)放到每個被征收人手中，即補(bǔ)償安置程序已經(jīng)完成，也可以理解為地方政府將補(bǔ)償資金準(zhǔn)備就緒，存入專用賬戶，但沒有發(fā)放到每個被征收人手中。如果不在法律規(guī)定中予以明確，不難想象，絕大多數(shù)地方政府都會按后一個意思來理解“補(bǔ)償資金落實”，即在未完成補(bǔ)償安置程序之前，就強(qiáng)制性實施土地征收和房屋拆遷，而這與長期以來的事中、事后補(bǔ)償并無本質(zhì)區(qū)別。

鑒于此，修改后的《土地管理法》(或今后出臺的《農(nóng)民集體所有土地征收補(bǔ)償條例》)中，應(yīng)當(dāng)避免“補(bǔ)償資金落實”之類模糊說法，明確規(guī)定“事前補(bǔ)償”原則：在補(bǔ)償安置方案實施完畢前，征收人無權(quán)處分征收標(biāo)的，不得出讓或者劃撥建設(shè)用地使用權(quán)，不得對房屋實施強(qiáng)制搬遷，不得進(jìn)行供地(詳見北京在明律師事務(wù)所《土地管理法修改建議》)。只有將補(bǔ)償安置作為征地拆遷的一個前提條件，才能為土地征收增設(shè)一個具有強(qiáng)制約束力的法定程序，從程序正義的角度對土地征收施加強(qiáng)有力的制約，從而促進(jìn)政府嚴(yán)格依法行政，為土地征收構(gòu)建良好、穩(wěn)定的法治環(huán)境。