《海上船舶污染事故調查處理規定》出臺的背景

1、防治船舶污染，保護海洋環境保護的需要

我國作為航運大國，沿海船舶運輸頻繁，油類及其它污染危害性貨物海上運輸量巨大，船舶航行與作業過程中污染事故時有發生。據統計，1970-2009年全球共發生700噸以上的油輪溢油事故458起。我國沿海在1976-2010年間，共發生大小船舶溢油事故3115起，平均每4天發生一起;1973-2010年共發生50噸以上的重大溢油事故82起。除油類污染事故外，其它船舶載運的污染危害貨物泄漏入海也會對海洋環境造成嚴重危害，直接影響到人民生命財產安全和社會穩定。發生的船舶污染事故必須及時地調查處理，查明原因、判明責任，維護受損害方的權益。

2、貫徹實施上位法的必要舉措

1999年修訂的《中華人民共和國海洋環境保護法》(以下簡稱《海環法》)為建立健全我國船舶污染事故調查處理制度奠定了法律基礎。2009年頒布的《中華人民共和國防治船舶污染海洋環境管理條例》(以下簡稱《條例》)進一步明確了船舶污染事故調查處理的相關要求。但是，《海環法》、《條例》僅就船舶污染事故調查處理作出了一些原則性的規定，因此，通過制定部門規章，對《海環法》、《條例》的規定進行細化，增加實施的操作性十分必要。

《海上船舶污染事故調查處理規定》出臺的必要性

出臺《海上船舶污染事故調查處理規定》，是履行相關國際公約的必要措施。

我國是《聯合國海洋法公約》、《1969年國際干預公海油污事故公約》和《經1978年議定書修訂的1973年防止船舶造成污染公約》的締約國，這些國際公約賦予了船旗國對懸掛其國旗的船舶發生的船舶污染事故的調查處理權，并賦予沿海國對在其管轄水域內發生的船舶污染事故以及可能影響沿海國管轄水域環境的船舶污染事故的調查處理權，同時要求締約國制定相應的法律對違法排污的船舶給予相應的處罰。作為這些公約的締約國，我國必須全面履約，制定相應的國內法規。因此，制定專門的行政管理規章，使現行規定與公約最新要求相一致，做好與這些國際公約全面接軌，對提高我國的履約水平具有十分重要的意義。

綜上，《規定》的出臺將為有效地貫徹落實《海環法》和《條例》的相關規定，履行我國加入的國際公約，完善和規范海上船舶污染事故調查處理程序，打擊船舶違法排污行為，減少事故的發生保護海洋環境有著積極的意義。

《海上船舶污染事故調查處理規定》的適用范圍和框架

本規定適用于造成中華人民共和國管轄海域污染的船舶污染事故的調查處理。《規定》共分七章四十二條。第一章“總則”是關于立法目的和依據、適用范圍、主管機關職責及調查的基本原則等方面的規定;第二章“事故報告”是關于船舶污染事故發生后相對人的報告義務、報告內容及時間要求等方面的規定;第三章“事故調查”是關于調查處理權限劃分、調查方式方法、相對人接受調查的義務等方面的規定;第四章“鑒定機構的認定”是關于申請認定的鑒定機構能力要求、認定程序、撤銷認定的情形等方面的規定;第五章“事故處理”是關于船舶污染事故調查結論出具、相對人救濟權的保護、事故調查處理信息的發布、船舶污染事故引起的污染損害賠償糾紛的調解等方面的規定;第六章“法律責任”是關于船舶污染事故調查處理相關法律責任的規定;第七章“附則”是關于《規定》的定義、實施日期等方面的規定。

《海上船舶污染事故調查處理規定》的主要規定要求

(一)明確了相對人的具體義務

一是明確了相對人的報告義務。《規定》第五條明確了發現船舶及其有關作業活動造成或者可能造成海洋環境污染的單位和個人的報告義務。第六條明確了發生污染事故的船舶及有關單位的初始報告義務并分項詳述了應報告的具體內容及時限要求。第七條規定了發生污染事故的船舶和有關作業單位，應當在事故發生后在規定的時間內按照規定的要求提交《船舶污染事故報告書》。第九條更進一步規定了船舶在報告事故后出現了新情況以及污染事故的處置進展情況應當及時補充報告的義務。在規定事故方報告義務的同時，本著高效、便民的原則，《規定》明確了接受報告的主管機關為就近的海事管理機構。

二是明確了相對人接受調查的義務。根據《條例》中關于相對人接受調查處理的義務的相關規定，《規定》第十七條規定了船舶污染事故的當事人和其它有關人員應當配合調查，如實反映情況和提供資料，不得偽造、隱匿、毀滅證據或者以其它方式妨礙調查取證，該條進一步對證據的提供和確定作出了明確要求。

三是明確了相對人繳納相關費用的義務。《規定》第二十八條規定造成海洋環境污染的船舶應當在開航前繳清海事管理機構為減輕污染損害而采取的清除、打撈、拖航、引航過駁等應急處置措施的相關費用或者提供相應的財務擔保。

(二)明確了船舶污染事故調查處理的管轄權

一是，確定了分級管轄的原則，按照事故等級的不同，明確了不同的事故調查機構。

二是，確定了解決管轄權爭議的原則：事故發生地不明的，由事故發現地調查處理;涉及跨區域的，由共同上級指定管轄。

三是，確定了域外污染中國管轄海域的調查處理權，由部海事局指定管轄。根據《聯合國海洋法公約》、《1969年國際干預公海油污事故公約》及其議定書等相關國際公約，公海發生的它國船舶污染事故，造成或可能造成我國管轄海域污染的，我國有權對相關船舶開展調查和處理等措施。《規定》第十條規定了在我國管轄海域外發生的船舶污染事故，造成中華人民共和國管轄海域污染的，由國家海事管理機構指定調查處理機構開展調查處理。通過該規定，進一步明確了我國在公海對它國船舶開展調查的權力，免受來自公海船舶污染的影響，維護了我國在公海的權益。

四是，確定了中國籍船舶在國外發生污染事故的調查處理權，可由部海事局派員調查。根據《聯合國海洋法公約》的規定，無論船舶污染事故發生在何處，船旗國均有權開展調查處理。為此，《規定》第八條規定了在我國管轄海域外發生船舶污染事故的中國籍船舶的報告義務;第十條進一步明確中國籍船舶在域外發生重大及以上船舶污染事故造成或者可能造成嚴重影響的，國家海事管理機構可派員開展事故調查，以促使事故調查結果的客觀公正，并有效維護我國船舶和船員的合法權益。

五是，確定了聯合調查處理的原則：給漁業造成損害的，吸收漁業主管部門參與調查;給軍事港口水域造成損害的，吸收軍隊有關主管部門參與調查處理。

(三)建立了保護相對人權益的有效救濟途徑

為了保護相對人的合法權益，當事人對船舶污染事故認定不服的，需要為其提供適當的救濟途徑，鑒于船舶污染事故認定書的不可訴性，《規定》第二十七條規定了船舶污染事故當事人時事故認定不服的，可以在收到《船舶污染事故認定書》之日起15日內，向船舶污染事故調查處理機構或者其上級機構申請一次重新認定。

(四)建立了鑒定機構的認定制度

在現有的案例中，經常出現海事管理機構在事故調查時認定的鑒定結果不被法院采納，原因是多方面的，但是，缺乏法律的支持是一個重要的原因。農業部等主管部門采取部令的形式來增強其鑒定的權威性。作為行業管理和行政管理的職能部門，交通運輸部理應在船舶污染事故鑒定方面具有權威性，為此國務院在條例修訂時，明確了鑒定機構應當經國務院交通運輸主管部門認定。《規定》對此作了相應的細化，考慮到船舶污染事故發生的原因較為復雜，涉及到人的操作行為、設備和設施狀況、海況、氣象狀況等多種多樣的因素，并且船舶污染事故造成的污染損害可能涉及社會多個專業和領域，情況復雜且專業性強，《規定》第四章從申請認定的鑒定機構能力要求、認定程序、年度審查和撤銷認定等方面作了明確規定，以更好確定事故原因，做好事故的調查處理工作。

(五)建立了污染損害賠償糾紛行政調解制度

《國務院關于加強法治政府建設的意見》(國發[2010]33號)要求，各級行政機關應充分發揮其在化解行政爭議和民事糾紛中的作用。船舶污染事故的發生幾乎必然導致污染損害賠償糾紛的出現，建立完善的污染損害賠償糾紛行政調解制度在解決民事糾紛、維護社會和諧穩定方面顯得尤為重要。根據《條例》第五十七條的規定，《規定》第五章對污染損害賠償糾紛行政調解程序做了較為詳細的規定：

一是明確引入了行政機關主動調解機制。根據《國務院關于加強法治政府建設的意見》要求，《規定》第三十一條規定了船舶污染事故引起的污染損害賠償爭議，當事人可以向海事管理機構申請調解，海事管理機構也可以主動調解。當事人一方拒絕調解的，海事管轄機構不得調解。這樣在充分遵循當事人自愿原則的基礎上，引入了行政機關的主動調解，以發揮海事管理機構在化解船舶污染事故損害賠償糾紛中的作用。

二是擴大了調解人員構成范圍。參照《人民調解法》的相關規定，《規定》第三十一條第三款規定了征得所有當事人同意后，調解可以邀請其他利害關系人參加。調解人員的構成不再僅限于海事管理機構工作人員，使調解人員在最初構成上更具有科學性和可選擇性，以保證調解結果的公平公正。

三是進一步明確了調解成功和調解終止的相關程序要求。