一、農(nóng)村土地集體所有制度的形成

回顧新中國成立以來農(nóng)村土地集體所有制形成過程，有助于我們認清制度變遷脈絡，明確改革方向，為科學界定“三權(quán)分置”理清思路。

一是1949至1952年土地改革階段。該階段，全國進行了徹底的土地改革，廢除地主土地所有制，實現(xiàn)“耕者有其田”，建立了土地“農(nóng)民所有、農(nóng)戶自營”的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。

二是1952年至1978年的合作化和人民公社階段。從避免土地兼并、農(nóng)民貧富分化等諸多因素考慮，農(nóng)村實行了社會主義改造，實現(xiàn)了農(nóng)村土地集體所有。人民公社時期實行“一大二公”，廢除私有財產(chǎn)，一切生產(chǎn)資料歸公社所有。

三是1978年改革開放以來。各地積極探索，在堅持集體所有前提下，出現(xiàn)了統(tǒng)一經(jīng)營、聯(lián)產(chǎn)到勞，包產(chǎn)到戶、包干到戶，專業(yè)承包、聯(lián)產(chǎn)計酬等多種經(jīng)營形式，最終形成集體所有、家庭承包經(jīng)營的土地制度，確立了家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營模式。

從農(nóng)村土地集體所有制形成的歷史過程可以看出，農(nóng)村土地集體所有權(quán)是一定范圍內(nèi)(村級或者村民小組)農(nóng)民群體的權(quán)利，與農(nóng)民個體存在權(quán)利沖突，但不是對立關(guān)系，從外部看，二者利益一致。通過改革建立家庭承包經(jīng)營制度的目的是適應農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展需要，通過滿足農(nóng)民群眾的物質(zhì)利益需要，調(diào)動其發(fā)展社會主義的積極性，最終目的是生產(chǎn)發(fā)展，實現(xiàn)社會主義。因此，深化農(nóng)村土地改革，實行“三權(quán)分置”，不能與終極目標背道而馳，把集體改弱了;也不能違背生產(chǎn)力發(fā)展規(guī)律，侵害農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利，妨礙其發(fā)展積極性。

二、農(nóng)村土地集體所有權(quán)的屬性

從土地制度沿革歷史可以看出，與普通財產(chǎn)所有權(quán)相比，土地集體所有權(quán)具有以下特殊性：

一是標的物特殊。集體土地所有權(quán)標的物是土地。與其他資源相比，土地具有稀缺性、不可再生性等特征，是社會經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)條件，是人類生產(chǎn)生活必不可少的資源。這就決定了以土地為標的的所有權(quán)在設(shè)立、行使、處置等方面必然受到法律的特殊約束。在我國，土地所有制關(guān)系到社會主義公有制性質(zhì)，這直接決定了土地所有權(quán)權(quán)能必然與普通財產(chǎn)所有權(quán)、國外私有制下的土地所有權(quán)不同。只有清楚認識這一點，才能科學界定集體土地所有權(quán)權(quán)能。

二是權(quán)利來源特殊。物權(quán)的取得可分為原始取得和繼受取得。原始取得不以他人的權(quán)利和意志為依據(jù)，根據(jù)法律規(guī)定直接取得物權(quán)。繼受取得是為他人在自己的物上創(chuàng)設(shè)物權(quán)或通過法律行為移轉(zhuǎn)物權(quán)，使得他人取得物權(quán)。集體土地所有權(quán)，是在經(jīng)歷了土地改革、互助、合作、人民公社等階段，最終確立“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的歷史沿革中形成的，具有深厚的歷史背景。這決定了集體土地所有權(quán)，不能如原始取得的所有權(quán)那樣單純絕對，也不能像繼受取得的所有權(quán)那樣權(quán)利變動和歸屬路徑清晰。

三是權(quán)利主體特殊。物權(quán)法規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地，屬于本集體成員集體所有。與其他民事主體的清晰邊界相比，農(nóng)民集體具有先天開放性，新增人口自動取得成員資格，享有包括土地所有權(quán)在內(nèi)的集體財產(chǎn)權(quán)益。這導致集體土地具體權(quán)利人處于不斷變動之中，造成了事實上的權(quán)利人模糊。作為權(quán)利人的農(nóng)民集體，與作為土地承包經(jīng)營權(quán)人的農(nóng)戶家庭相互重合交織，增加了明晰集體權(quán)利界限與農(nóng)戶權(quán)利界限的難度。因此，堅持土地集體所有，必須先明確界定權(quán)利主體，并從具體農(nóng)戶集合中抽象出來，才能確保農(nóng)民集體對內(nèi)對外行使所有權(quán)，使其各項權(quán)能落到實處。

三、農(nóng)村土地集體所有權(quán)的權(quán)能

(一)作為所有權(quán)的基本權(quán)能

1.處分權(quán)。處分是財產(chǎn)所有權(quán)人在法律規(guī)定范圍內(nèi)決定財產(chǎn)事實上和法律上命運的權(quán)能，是所有權(quán)的基本權(quán)能之一。按照法律規(guī)定，土地集體所有權(quán)不得轉(zhuǎn)讓。從《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》等來看，其處分權(quán)能主要表現(xiàn)為設(shè)置用益物權(quán)(土地承包經(jīng)營權(quán))，以及農(nóng)民集體在討論決定承包方案、因自然災害嚴重毀損等特殊情形調(diào)整承包地、“四荒地”發(fā)包給本集體經(jīng)濟組織以外的單位和個人經(jīng)營、農(nóng)戶在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓承包權(quán)和流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)、土地征收及征地補償款分配等有關(guān)土地重大事項中的知情權(quán)和決策權(quán)。

2.直接經(jīng)營權(quán)。集體土地所有權(quán)是主要的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)之一。在家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制下，農(nóng)民集體有權(quán)按照國家法律政策規(guī)定實行家庭承包經(jīng)營，也可以依法經(jīng)過民主決策，采取直接經(jīng)營等方式利用集體土地。直接經(jīng)營權(quán)的對象可以是部分集體土地，也可以是全部集體土地。在后者情形下，直接經(jīng)營權(quán)表現(xiàn)為統(tǒng)一經(jīng)營權(quán)。

3.收益權(quán)。從目前的法律政策看，土地集體所有權(quán)的收益權(quán)主要體現(xiàn)在發(fā)包“四荒地”時可以收取承包費;集體土地對外流轉(zhuǎn)時，利用集體資金改良土壤、提高地力的，可向本集體經(jīng)濟組織以外的流入方收取基礎(chǔ)設(shè)施使用費和土地流轉(zhuǎn)管理服務費;集體統(tǒng)一組織經(jīng)營時，收獲和處置農(nóng)作物等權(quán)利。

4.獲得補償和賠償權(quán)。物權(quán)法規(guī)定，為了公共利益需要，征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償?shù)荣M用。其中土地補償費即為對土地所有者的補償。物權(quán)法第三十七條規(guī)定，侵害物權(quán)，造成權(quán)利人損害的，權(quán)利人可以請求損害賠償，也可以請求承擔其他民事責任。這條關(guān)于損害賠償?shù)囊话阋?guī)定，當然適用于集體土地所有權(quán)。

5.監(jiān)督使用和收回權(quán)。首先，按照農(nóng)村土地承包法等規(guī)定，所有權(quán)人主要對經(jīng)營權(quán)人合理利用和保護土地進行監(jiān)督，對經(jīng)營權(quán)人損害、浪費承包地和農(nóng)業(yè)資源的行為進行制止，包括長期撂荒、拋荒等。其次，當經(jīng)營者再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)時，需按照規(guī)定告知土地所有權(quán)人或征得土地所有權(quán)人同意。當經(jīng)營權(quán)人拒不改正損害土地的行為時，土地所有權(quán)人有權(quán)采取相應措施。

(二)因?qū)嵭屑彝コ邪贫哂械臋?quán)能

1.發(fā)包權(quán)。《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以發(fā)包本集體土地，土地承包經(jīng)營權(quán)自合同生效時成立。即通過發(fā)包，在土地集體所有權(quán)上設(shè)置了土地承包經(jīng)營權(quán)這種用益物權(quán)，因此發(fā)包權(quán)是集體所有權(quán)處分權(quán)能在家庭承包經(jīng)營制度下的一種特殊體現(xiàn)。在以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制下，即使不再對承包土地進行重新發(fā)包調(diào)整，發(fā)包權(quán)也應該作為所有權(quán)的一項重要權(quán)能存在。

2.優(yōu)先受讓權(quán)。為發(fā)揮集體“統(tǒng)”的功能，推動發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，可以賦予土地所有權(quán)人，在承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地時，同等條件下優(yōu)先受讓的權(quán)利。集體對流入土地可以統(tǒng)一經(jīng)營或組織流轉(zhuǎn)。

3.調(diào)整權(quán)。按照農(nóng)村土地承包法規(guī)定，承包期內(nèi)，因自然災害嚴重毀損等特殊情形，發(fā)包方經(jīng)過民主程序可以對個別農(nóng)戶之間的承包地進行適當調(diào)整。一般認為，此為發(fā)包方的調(diào)整權(quán)。但土地的特殊性決定實行該權(quán)利需充分考慮社會發(fā)展利益，符合法律政策有關(guān)規(guī)定，尤其不能以少數(shù)服從多數(shù)等名義，違規(guī)調(diào)整土地，侵害農(nóng)戶承包權(quán)，影響土地承包關(guān)系穩(wěn)定。

《意見》強調(diào)在保護集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)的基礎(chǔ)上，平等保護經(jīng)營主體以流轉(zhuǎn)合同取得土地經(jīng)營權(quán)。有人認為對農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的保護，使得集體土地所有權(quán)權(quán)能部分落空，形同虛設(shè)。這種觀點值得商榷。從法律角度看，設(shè)置用益物權(quán)和建立合同關(guān)系，讓渡部分權(quán)能或承擔合同義務，本身就是所有權(quán)權(quán)利行使的體現(xiàn)，所有權(quán)因此受到限制是所有權(quán)人自愿選擇的后果，是應有之義。從實踐角度看，采取何種經(jīng)營方式，是由農(nóng)戶家庭一家一戶分散經(jīng)營還是由集體統(tǒng)一經(jīng)營，可以通過民主程序由農(nóng)民自行決定。因此，在設(shè)置集體土地所有權(quán)權(quán)能時，要在充分考慮歷史和實踐基礎(chǔ)上，擺正心態(tài)，遵從法理，真正賦予農(nóng)民集體完整、可實施、受尊重和保護的所有權(quán)。