承包地“三權(quán)分置”對(duì)宅基地制度改革具有重要啟發(fā)，可以說(shuō)，打破宅基地制度改革的困局，出路就在于實(shí)行宅基地“三權(quán)分置”。

總的考慮，就是參考承包地“三權(quán)分置”辦法，進(jìn)一步明晰、豐富和細(xì)化宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)能，將宅基地權(quán)能由目前的“兩權(quán)”(虛置的集體所有權(quán)、無(wú)限期的農(nóng)戶占有和使用權(quán))進(jìn)一步細(xì)分為“三權(quán)”(所有權(quán)、占有權(quán)和使用權(quán))，并按照落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶占有權(quán)、放活土地使用權(quán)的思路推進(jìn)改革，形成層次分明、結(jié)構(gòu)合理、平等保護(hù)的格局，充分發(fā)揮“三權(quán)”的各自功能和整體效用。綜觀農(nóng)村改革實(shí)踐和土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)需要，實(shí)行宅基地“三權(quán)分置”意義重大。

(一)實(shí)行“三權(quán)分置”可以豐富宅基地用益物權(quán)，激活存量土地資產(chǎn)，促進(jìn)農(nóng)民增收。

2007年頒布的《物權(quán)法》雖然賦予宅基地用益物權(quán)，但只規(guī)定具有占有、使用權(quán)，與建設(shè)用地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相比少了收益權(quán)，更沒(méi)有明確出租、轉(zhuǎn)用權(quán)，且規(guī)定宅基地使用權(quán)不得抵押。

上述規(guī)定的出發(fā)點(diǎn)是要保障農(nóng)民基本居住權(quán)，特別是防止集體經(jīng)濟(jì)組織外的城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購(gòu)地建房，改變農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)。但相關(guān)規(guī)定也否定了宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，既不公平，也不符合農(nóng)村現(xiàn)實(shí)，實(shí)際上，在廣大沿海地區(qū)、城鄉(xiāng)接合部宅基地私下出租、轉(zhuǎn)讓已很普遍。實(shí)行宅基地“三權(quán)分置”，在堅(jiān)持和強(qiáng)化宅基地集體所有的基礎(chǔ)上，允許農(nóng)戶宅基地占有權(quán)自愿、有償在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，宅基地使用權(quán)自愿、有償在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)外有條件流轉(zhuǎn)和抵押，既可以顯化宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值，激活大量“沉睡”的農(nóng)村土地資產(chǎn)，規(guī)范宅基地流轉(zhuǎn)行為，有效增加農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性收入，又能有效維護(hù)集體成員權(quán)利，防止非集體成員侵占集體所有土地，保證農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。

(二)實(shí)行“三權(quán)分置”可以優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置，促進(jìn)用地節(jié)約，推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展。

我國(guó)目前宅基地?zé)o償無(wú)限期的福利分配制度，一方面，助長(zhǎng)了農(nóng)戶多要、多占宅基地，加劇違法占地、違法建房，導(dǎo)致宅基地不斷擴(kuò)張和蔓延;另一方面，大量進(jìn)城農(nóng)民的宅基地缺乏合法退出渠道，處于閑置、固化狀態(tài)，農(nóng)村不能更新又進(jìn)一步導(dǎo)致新增用地需求難以滿足，加大農(nóng)民建房困難。隨著人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，每年有1000萬(wàn)以上農(nóng)民轉(zhuǎn)移進(jìn)城，但村莊用地每年還要增加一二百萬(wàn)畝。歷年農(nóng)村建房違法用地宗數(shù)一般占違法用地總宗數(shù)的八成左右。到2015年底，全國(guó)村莊面積2.87億畝，是城鎮(zhèn)面積的2.09倍，其中大部分是宅基地。

實(shí)行宅基地“三權(quán)分置”，農(nóng)戶宅基地可以在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部有償退出和轉(zhuǎn)讓，宅基地使用權(quán)可以在更大范圍內(nèi)有限期流轉(zhuǎn)，既有利于盤(pán)活利用閑置、空閑土地，減少農(nóng)民建房難和農(nóng)村違法用地，又有利于發(fā)揮土地資源的要素功能，助力農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

(三)實(shí)行“三權(quán)分置”可以明晰宅基地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，維護(hù)土地權(quán)益，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

我國(guó)農(nóng)村宅基地?zé)o償分配、無(wú)限期占用的制度，造成宅基地權(quán)利邊界模糊、權(quán)能關(guān)系混亂，由此導(dǎo)致集體所有權(quán)事實(shí)上被虛置，集體經(jīng)濟(jì)組織失去了對(duì)宅基地必要的處分權(quán)和收益權(quán)，集體所有的權(quán)利無(wú)從體現(xiàn);農(nóng)戶宅基地使用權(quán)事實(shí)上成為農(nóng)戶私有權(quán)，有的農(nóng)戶還通過(guò)私下交易掌握了收益權(quán)，但無(wú)論是轉(zhuǎn)讓、出租人還是受讓、承租人，其利益都缺乏法律保障，具有不確定性。

實(shí)行宅基地“三權(quán)分置”，在法律和政策上明晰“三權(quán)”權(quán)能邊界、權(quán)能關(guān)系，有利于堅(jiān)持和鞏固集體所有制，維護(hù)所有者、占有者、使用者各方權(quán)益，既可以增加集體和農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)收入，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)預(yù)期，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè);又保障了農(nóng)戶長(zhǎng)期保留或自愿退出宅基地的權(quán)利，解除進(jìn)城農(nóng)民的后顧之憂，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。

(四)實(shí)行“三權(quán)分置”可以協(xié)調(diào)推進(jìn)相關(guān)改革，形成改革合力，放大改革效應(yīng)。

實(shí)行宅基地“三權(quán)分置”，對(duì)于農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)來(lái)說(shuō)，破解了流轉(zhuǎn)一律限定在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的制度障礙，農(nóng)戶在更大范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)宅基地收益將顯著增加，流轉(zhuǎn)動(dòng)力和活力將全面激發(fā);流轉(zhuǎn)收益增加后，集體財(cái)力會(huì)相應(yīng)增強(qiáng)，將促進(jìn)宅基地有償退出;有償退出和有償流轉(zhuǎn)的擴(kuò)大，充分顯化宅基地價(jià)值后，將倒逼宅基地有償使用的全面實(shí)施，從而有力推動(dòng)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作。對(duì)于農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)和宅基地抵押擔(dān)保轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)來(lái)說(shuō)，不再將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)限定在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，有利于對(duì)抵押物處置權(quán)的實(shí)現(xiàn)，這將顯著激發(fā)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展抵押業(yè)務(wù)的積極性。

另外，同步推進(jìn)承包地“三權(quán)分置”和宅基地“三權(quán)分置”，對(duì)于舉家遷往城鎮(zhèn)、希望同時(shí)轉(zhuǎn)讓承包地和宅基地的農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，也創(chuàng)造了有利條件。

總之，實(shí)行宅基地“三權(quán)分置”，可有效化解相關(guān)改革面臨的難題，協(xié)同推進(jìn)改革，取得更大成果。