一、案情

原告：劉某。

被告：某市勞動(dòng)和社會(huì)保障局(簡稱市勞動(dòng)局)。

第三人：某鎮(zhèn)個(gè)體工商戶。

原告劉某的丈夫馬某原是某鎮(zhèn)個(gè)體工商戶的雇員，2001年10月3日馬某在業(yè)主家中發(fā)病，同年10月5日，因醫(yī)治無效死亡。2004年3月25日，劉某向其所在的縣勞動(dòng)和社會(huì)保障局申請(qǐng)工傷認(rèn)定，該局作出馬某傷亡情形視同工傷的認(rèn)定。該個(gè)體工商戶不服，向市勞動(dòng)局申請(qǐng)行政復(fù)議，市勞動(dòng)局受理后，以該個(gè)體工商戶為申請(qǐng)人，縣勞動(dòng)和社會(huì)保障局為被申請(qǐng)人對(duì)案件進(jìn)行了審查。經(jīng)審查，市勞動(dòng)局認(rèn)為劉某提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)時(shí)間距馬某事故傷害發(fā)生之日超過1年時(shí)效，縣勞動(dòng)和社會(huì)保障局受理劉某申請(qǐng)并作出工傷認(rèn)定的行為明顯不當(dāng)，故決定撤銷縣勞動(dòng)和社會(huì)保障局作出的工傷認(rèn)定決定書。在行政復(fù)議程序中，市勞動(dòng)局未通知?jiǎng)⒛匙鳛榈谌藚⒓有姓?fù)議。劉某對(duì)該復(fù)議決定書不服，遂以市勞動(dòng)局未通知其參加行政復(fù)議程序違法及作出的行政復(fù)議決定對(duì)工傷申請(qǐng)時(shí)效的認(rèn)定錯(cuò)誤為由提起行政訴訟。

二、判決要旨

法院認(rèn)為，依據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》第十條第三款的規(guī)定，劉某作為工傷認(rèn)定的利害關(guān)系人，有權(quán)作為第三人參加行政復(fù)議程序。但法律未設(shè)定復(fù)議機(jī)關(guān)有通知利害關(guān)系人作為第三人參加行政復(fù)議的義務(wù)，故劉某以市勞動(dòng)局未通知其參加復(fù)議為由主張復(fù)議程序違法，缺乏法律依據(jù)。劉某與個(gè)體工商戶對(duì)市勞動(dòng)局作出的復(fù)議決定所認(rèn)定的事實(shí)均表示認(rèn)可。同時(shí)，法院對(duì)市勞動(dòng)局作出的行政復(fù)議決定的合法性的其他方面進(jìn)行了審查，認(rèn)定其合法。判決維持了市勞動(dòng)局作出的復(fù)議決定書。

三、分析

本文僅就行政復(fù)議機(jī)關(guān)在行政復(fù)議程序中未通知利害關(guān)系人作為第三人參加行政復(fù)議是否可構(gòu)成程序違法的問題提出自己的觀點(diǎn)，以求教于同仁。

(一)人民法院對(duì)行政執(zhí)法程序?qū)彶閮H限于法定程序

我國行政程序立法還比較落后，沒有一部完整的行政程序法典，對(duì)行政程序的規(guī)定大多散布于各單行的法律法規(guī)之中，長期以來受“重實(shí)體、輕程序”思想觀念的影響，在立法中，許多法律條文往往忽視對(duì)程序要件的規(guī)定，即使作出規(guī)定，也經(jīng)常出現(xiàn)規(guī)定的比較原則、比較有彈性的情形;在行政執(zhí)法中，因缺少法定的、規(guī)范的行政程序規(guī)范，往往更容易忽視程序的規(guī)定。從行政程序的規(guī)定機(jī)關(guān)來看，可以將行政程序分為法定行政程序和自由行政程序(參見羅豪才主編《行政法學(xué)》1996年北京大學(xué)出版社)。法定行政程序是由法律明確規(guī)定的。這里的法律，應(yīng)理解為不僅僅指法律、法規(guī)及規(guī)章，還應(yīng)當(dāng)包括其他規(guī)范性文件。對(duì)于合法有效的、不與上層級(jí)法律規(guī)范相抵觸的其他規(guī)范性文件設(shè)定的旨在規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)作、保護(hù)行政相對(duì)人權(quán)益的行政程序規(guī)定，也應(yīng)認(rèn)定為法定程序。《中華人民共和國行政訴訟法》第五條規(guī)定，人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。第五十四條第(二)項(xiàng)第3目規(guī)定，具體行政行為違反法定程序的，判決予以撤銷。由此規(guī)定可以看出，人民法院在對(duì)被訴具體行政行為的行政程序進(jìn)行審查時(shí)，僅限于對(duì)法定程序的審查。即行政主體在為一定行為時(shí)，違反了自由行政程序，并不必然導(dǎo)致行為違法;違反了法定程序，則必然影響其行為的合法性。