案情：

先正達公司在第5類商品上注冊第G754902號“”圖形商標，核定使用在除莠劑等商品上，并從2001年開始用于其生產(chǎn)的商品包裝袋上。2009年，蘇靈農(nóng)藥公司開始生產(chǎn)、銷售水稻殺菌劑“硫磺·三環(huán)唑”，該商品包裝袋上使用了“”圖形。同年6月，個體工商戶鄭先明經(jīng)營的農(nóng)資經(jīng)營部從蘇靈農(nóng)藥公司購進“蘇靈”牌“硫磺·三環(huán)唑”農(nóng)藥100件用以銷售。7月，武漢市工商行政管理局東西湖分局(以下簡稱東西湖工商分局)在鄭先明的農(nóng)資經(jīng)營部查獲并當(dāng)即扣留上述商品，并于12月4日作出東工商處字(2009)145號行政處罰決定。蘇靈農(nóng)藥公司作為被查處商品的生產(chǎn)商，以其生產(chǎn)商品的包裝袋上使用的圖形不構(gòu)成商標侵權(quán)為由，于2010年3月10日向法院提起行政訴訟，請求判決撤銷東西湖工商分局的行政處罰決定。

一審法院經(jīng)審理認為，蘇靈農(nóng)藥公司和鄭先明的行為分別屬商標侵權(quán)行為，東西湖工商分局的行政處罰決定認定事實清楚、證據(jù)確鑿充分，適用法律正確，執(zhí)法程序合法，故判決駁回蘇靈農(nóng)藥公司的訴訟請求。蘇靈農(nóng)藥公司不服，提起上訴。二審法院經(jīng)審理判決駁回上訴，維持原判。

不同觀點

蘇靈農(nóng)藥公司認為，東西湖工商分局作出行政處罰決定的具體行政行為違反法定程序，其理由是：行政機關(guān)沒有履行立案手續(xù)，案件來源不合法;行政機關(guān)首次進行現(xiàn)場檢查時所做筆錄沒有告知當(dāng)事人依法應(yīng)享有申請回避權(quán)，且筆錄中記載的檢查人員僅一人;實施扣押的強制措施時，未告知當(dāng)事人有行政訴訟權(quán)和行政復(fù)議權(quán);違反工商行政機關(guān)內(nèi)部的辦案期限規(guī)定。

東西湖工商分局認為，該局的行政處罰決定程序合法，其理由是：1.該局對鄭先明的經(jīng)營場所進行調(diào)查是根據(jù)上級工商機關(guān)的《轉(zhuǎn)辦案件通知書》進行的;該局雖沒有發(fā)現(xiàn)《轉(zhuǎn)辦案件通知書》附件中被舉報的侵權(quán)物，但發(fā)現(xiàn)了其他的侵權(quán)物;在接受舉報人當(dāng)場舉報后，該局進行立案。因此該局辦理鄭先明一案履行了立案手續(xù)，案件來源合法。2.該局第一次對經(jīng)營現(xiàn)場檢查的時候，有兩名以上的執(zhí)法人員共同執(zhí)法，并口頭告知了鄭先明相關(guān)的權(quán)利;雖然告知鄭先明相關(guān)權(quán)利的過程沒有記入筆錄，但不意味著該局沒有履行告知的義務(wù)，況且鄭先明在現(xiàn)場筆錄中簽名也證明了鄭先明對該局行政執(zhí)法行為的認可。3.該局對鄭先明涉嫌商標侵權(quán)的商品進行扣押時，出具了《實施行政強制措施通知書》和扣押單，并告知其有行政訴訟和行政復(fù)議的權(quán)利，因此該局的扣押措施沒有錯誤。4.該局向鄭先明出具過責(zé)令其提供證明侵權(quán)商品購貨來源等證據(jù)的通知書，但由于鄭先明未及時提交相關(guān)證明材料，致使該局延期審理了一個月，故該局作出的行政處罰決定是在合法期限內(nèi)完成的，其執(zhí)法行為未超過法定期限。

先正達公司認為，經(jīng)營者只要有違法經(jīng)營行為存在，工商行政機關(guān)即使沒有收到舉報或立案申請，都有權(quán)主動采取執(zhí)法行動，因此無論案件具體來源是什么，也無論工商行政機關(guān)是否公開其案件來源，行政執(zhí)法案件的來源都是合法的;行政訴訟案件開庭時，受到行政處罰的行政相對人鄭先明無故缺席，因此可視為其認可行政處罰的程序合法;蘇靈農(nóng)藥公司在一審期間提出的理由是商標侵權(quán)行為不成立，但并未對行政處罰的程序合法性提起訴訟，因此，其在二審中無權(quán)以行政處罰的程序違法為由提起上訴。

法官說法：

違反內(nèi)部管理性規(guī)范不必然導(dǎo)致具體行政行為違法

根據(jù)行政訴訟法第五十四條第(二)項的規(guī)定，“違反法定程序”可導(dǎo)致具體行政行為被人民法院判決撤銷或者部分撤銷的法律后果。而囿于我國國情尤其是行政執(zhí)法水平，目前要求所有的行政執(zhí)法過程完全依法規(guī)范進行、避免任何程序性瑕疵幾乎是不可能的。面對行政訴訟中原告主張具體行政行為存在“程序違法”、“程序性瑕疵”等理由，如果對“違反法定程序”這一條件作擴大解釋，將所有不規(guī)范執(zhí)法行為、執(zhí)法程序中出現(xiàn)的任何瑕疵都認定為“違反法定程序”，勢必導(dǎo)致大量已經(jīng)產(chǎn)生公定力的具體行政行為被推翻，國家行政權(quán)力和權(quán)威將大打折扣，同時也將損害行政效率原則。上述假設(shè)的做法既不符合行政訴訟法的立法精神，也不符合我國當(dāng)前的司法環(huán)境。因此，必須對行政訴訟中“違反法定程序”作出合理解釋。具體而言，對于操作不規(guī)范、程序上有瑕疵的各類具體行政行為，應(yīng)根據(jù)該行為性質(zhì)及后果、該行為違反規(guī)范的法律效力、該行為給行政相對人及其他利害關(guān)系人應(yīng)獲救濟權(quán)利的損害程度等多重因素，綜合認定該行為是否屬于行政訴訟法規(guī)定的“違反法定程序”的情形;對于僅違反行政機關(guān)內(nèi)部管理性規(guī)范的程序瑕疵，不應(yīng)列為“違反法定程序”的情形。至于存在一定的不規(guī)范現(xiàn)象但并不構(gòu)成“違反法定程序”情形的，在判決維持原具體行政行為的同時，建議在裁判文書或司法建議中客觀指出，以期對行政主體進一步規(guī)范行政行為起到司法警示效果，同時充分彰顯司法活動對行政權(quán)力的審查功能。

1.行政機關(guān)不對外公開立案審批手續(xù)是否屬于受理案件違反法定程序

商標法第五十四條規(guī)定，工商行政管理部門有權(quán)依法查處侵犯注冊商標專用權(quán)。該法還賦予了工商行政管理部門對涉嫌侵犯他人注冊商標專用權(quán)的行為可以行使詢問有關(guān)當(dāng)事人、調(diào)查、查閱、復(fù)制當(dāng)事人與侵權(quán)活動有關(guān)的資料、實施現(xiàn)場檢查、查封或者扣押涉嫌侵權(quán)物品等職權(quán)。商標法實施條例第五十一條規(guī)定，對侵犯注冊商標專用權(quán)的行為，任何人可以向工商行政管理部門投訴或者舉報。由上可知，查處侵犯商標專用權(quán)行為是工商行政管理機關(guān)的法定職權(quán)，但法律、法規(guī)并未規(guī)定其案件來源必須限于商標權(quán)利人的舉報、投訴或例行檢查等特定渠道;即使沒有接到舉報，工商行政管理機關(guān)依然有權(quán)對涉嫌侵權(quán)行為主動行使查處職能。本案中，東西湖工商分局系接到其上級機關(guān)——武漢市工商局的轉(zhuǎn)辦案件通知書后開始著手案件調(diào)查的，因此被訴具體行政行為的案件有合法來源。至于與立案有關(guān)的內(nèi)部審批手續(xù)則屬工商行政機關(guān)的內(nèi)部工作程序，東西湖工商分局并無將上述內(nèi)部審批文件對外公布的義務(wù)。因此，東西湖工商分局在行政訴訟中不提供上述內(nèi)部審批手續(xù)的行為，并不表明其具體行政行為未履行立案手續(xù)或案件來源不合法，更不表明其作出的行政行為違反法定程序。

2.行政機關(guān)的執(zhí)法筆錄記載不完整、不規(guī)范是否屬于違反法定程序

行政處罰法第三十七條規(guī)定，執(zhí)法人員與當(dāng)事人有直接利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)回避。《工商行政管理機關(guān)行政處罰程序規(guī)定》第二十條規(guī)定，首次向案件當(dāng)事人收集、調(diào)取證據(jù)的，應(yīng)當(dāng)告知其有申請辦案人員回避的權(quán)利。2009年7月24日東西湖工商分局首次制作的現(xiàn)場筆錄沒有告知鄭先明享有申請辦案人員回避權(quán)的文字記錄。由于該現(xiàn)場筆錄系為本案制作的首份筆錄，鄭先明在第一時間確實未被告知有申請回避的權(quán)利，工商行政機關(guān)在此環(huán)節(jié)存在程序上的瑕疵。但由于制作首份筆錄的辦案人員于同年8月5日因同一案件另制作的詢問(調(diào)查)筆錄中明確記載了向鄭先明告知其享有申請回避權(quán)的內(nèi)容，且鄭先明在此份筆錄中明確表示不申請辦案人員回避，因此，工商行政機關(guān)在后續(xù)辦案過程中自行彌補了先前的程序瑕疵。東西湖工商分局的上述程序瑕疵雖有違工商行政機關(guān)制定的部門規(guī)章的規(guī)范要求，但上述程序瑕疵并未給行政相對人鄭先明或其他利害關(guān)系人的合法權(quán)利造成實質(zhì)損害，也未造成行政處罰結(jié)果有失公正的不良后果，尚不構(gòu)成違反法定程序的情形。

行政處罰法第三十七條還規(guī)定，行政機關(guān)在調(diào)查或者進行檢查時，執(zhí)法人員不得少于兩人。東西湖工商分局首次制作的現(xiàn)場筆錄中還存在“檢查人員簽名”處僅有執(zhí)法人員一人簽名的不規(guī)范情形。但是，該筆錄記載的文字內(nèi)容表明進行現(xiàn)場檢查的執(zhí)法人員有兩名。除在“檢查人員簽名”處簽名的執(zhí)法人員一人外，另一名執(zhí)法人員在筆錄的“見證人簽名”處簽名。雖然執(zhí)法人員在筆錄的“見證人簽名”處簽名屬于簽名不規(guī)范的情形，但上述事實仍表明該現(xiàn)場檢查行為并非僅由一名工商辦案人員完成，而是由兩名執(zhí)法人員共同履行，符合法定執(zhí)法程序。東西湖工商分局執(zhí)法人員制作相關(guān)筆錄時的疏忽及筆錄中存在的瑕疵，不足以表明該行政執(zhí)法過程違反法定程序。

3.辦案周期超過行政機關(guān)部門規(guī)章規(guī)定的固定期限是否屬于違反法定程序

被訴具體行政行為是對侵犯商標專用權(quán)違法行為設(shè)定的行政處罰，因此該具體行政行為應(yīng)當(dāng)符合行政處罰法、商標法、商標法實施條例等法律法規(guī)的規(guī)定。由于上述法律、法規(guī)對于工商行政機關(guān)查處侵犯商標專用權(quán)案件的期限沒有明確規(guī)定，因此法院對于有關(guān)辦案期限的審查可參照適用國家工商行政管理總局制定的部門規(guī)章《工商行政管理機關(guān)行政處罰程序規(guī)定》。該規(guī)章第五十七條第一款規(guī)定，適用一般程序處理的案件應(yīng)當(dāng)自立案之日起九十日內(nèi)做出處理決定;案情復(fù)雜，不能在規(guī)定期限內(nèi)做出處理決定的，經(jīng)工商行政管理機關(guān)負責(zé)人批準，可以延長三十日;案情特別復(fù)雜，經(jīng)延期仍不能做出處理決定的，應(yīng)當(dāng)由工商行政管理機關(guān)有關(guān)會議集體討論決定是否繼續(xù)延期。由上述規(guī)定可知，工商行政機關(guān)對于作出行政處罰決定的期限既有固定期限的規(guī)定，又有對特殊情況下的不固定期限的規(guī)定，但并未限定絕對的辦案期限;對于具體個案的辦案期限，工商行政機關(guān)通過有關(guān)內(nèi)部會議有權(quán)決定是否在固定期限之外延長辦案期限。上述期限的規(guī)定旨在規(guī)范工商行政處罰行為、提高行政效率，并非直接賦予行政處罰相對人在實體上或程序上的救濟權(quán)利，也未對超過辦案期限作出的行政處罰設(shè)置無效或可申請撤銷等否定性法律后果。因此，東西湖工商分局雖未在部門規(guī)章規(guī)定的固定期限九十日內(nèi)作出行政處罰決定，也未舉證證明其為延長期限履行了內(nèi)部相關(guān)程序，但仍不屬于違反法定程序的情形。

(作者單位：湖北省武漢市中級人民法院)

相關(guān)法律知識：

行政訴訟是一種訴訟程序法，是資產(chǎn)階級革命取得勝利并建立資產(chǎn)階級國家以后的產(chǎn)物。主要是確定訴訟參加人的法律地位和相互關(guān)系的法律規(guī)范。從學(xué)理上說，行政訴訟法有狹義和廣義兩種理解：狹義上的行政訴訟法也稱形式意義上的行政訴訟法，特指由國家立法機關(guān)依據(jù)立法程序所制定的，通常被稱為“民告官”。