第一，有效彌補成文行政法律規(guī)范的漏洞。

社會生活是無限的，而立法者的理性卻是有限的。因此，每當一部成文法制定出來時，它實際上就已經(jīng)落后于時代的現(xiàn)實。尤其是在行政法領(lǐng)域，即使再高-明的立法者也無法為飛速發(fā)展變化的行政實踐提供包羅萬象的成文法規(guī)范。相比較其他部門法而言，成文行政法律規(guī)范更難以覆蓋社會生活中的各個方面，加之為了保持法律規(guī)范的穩(wěn)定性又不可能通過其自身的修改來加以解決，因此，它在對社會關(guān)系的調(diào)整時顯得更加力不從心。正如梅-因所言：“社會的需要和社會的意見常常是或多或少地走在法律的前面，我們可能非常接近地達到它們之間缺口的結(jié)合處，但永遠存在的趨向是要把這缺口重新打開來。因為法律是穩(wěn)定的，而我們談到的社會是前進的。人民幸福的或大或小，完全取決于缺口縮小的快慢程度

可見，成文行政法律規(guī)范的漏洞必須在其外部尋求彌補的資源。作為行政機關(guān)長期執(zhí)法實踐經(jīng)驗的總結(jié)，行政慣例具有靈活性、穩(wěn)定性、針對性等特點，能夠為行政機關(guān)的裁量活動提供充分的依據(jù)。例如，在治安管理中，相關(guān)行政法律規(guī)范并沒有對“賣淫嫖娼”的認定做出具體而細致的規(guī)定，但公安機關(guān)在長期實踐中所形成的“男女分開審查”、“事前是否相識”、“是否存在金錢交易”等認定標準卻已成為習慣性做法。即便在社會性觀念開放的今天，這種慣例對于區(qū)分性行為的違法和違反道德仍然具有重要的指導(dǎo)作用。我國當下正處于激烈的社會轉(zhuǎn)型時期，行政法律規(guī)范的數(shù)量和質(zhì)量還難以滿足行政管理實踐的需求，而作為執(zhí)法經(jīng)驗結(jié)晶的行政慣例則更加貼近豐富的社會生活實踐，自然也就能夠發(fā)揮特殊的補充作用。正是基于這一社會背景，人們就不難理解為什么實踐中大量裁量基準文本都對行政慣例的引導(dǎo)作用寄予了厚望。可以預(yù)見的是，隨著典型案例公布等機制的建立，更多蘊藏于基層執(zhí)法實踐中的習慣性做法將被發(fā)掘，行政慣例對裁量活動的影響范圍及程度也將進一步增強。

第二，保障行政相對人的信賴利益。

美國學者洛-伊在談及行政裁量問題時曾形象地指出：“這仿佛是重訪一口水井，這水井是授予自由裁量權(quán)和行政機構(gòu)政治的象征。它和二十年前一樣，在同樣地方的同樣一口水井，內(nèi)容也幾乎完全相同，只不過水更深，污染更嚴重.洛-伊的這一見解無疑體現(xiàn)了世人對行政裁量大量涌現(xiàn)的擔憂。事實上，大量行政裁量權(quán)的擁有客觀上確有助長行政專橫、武斷的傾向，行政機關(guān)的反復(fù)無常也將直接侵害到行政相對人的信賴利益。經(jīng)驗觀察顯示：無論是在信息相對閉塞的傳統(tǒng)熟人社會還是在信息傳播日漸加速的現(xiàn)代社會，公民在與行政機關(guān)發(fā)生關(guān)聯(lián)時，往往都會通過各種途徑了解行政機關(guān)以往的慣常做法。這種群體性的習慣準則實際上是受群體的潛意識所支配的。即便某一行政機關(guān)或相對人對某些慣例的存在可能并不具有明確的意識，但作為執(zhí)法經(jīng)驗的結(jié)晶，行政慣例已經(jīng)深深嵌入到社會生活之中，并內(nèi)化為行政機關(guān)固定的執(zhí)法模式。在給付行政日漸興起的今天，“同等情況享有同等給付”的遵循對相對人合法權(quán)益的保護尤為重要，它不僅能夠消除行政機關(guān)的恩賜心理，而且還能進一步凸顯行政相對人的主體地位。

第三，推動行政法律規(guī)范的自我更新。

從某種意義上說，一部行政法的歷史就是行政裁量的不斷擴張以及伴隨而來的對其進行不同方式的規(guī)制的歷史。毫無疑問，在這一過程中，明確而健全的成文行政法律規(guī)范應(yīng)當是首選的方式，畢竟具有普遍性和確定性的成文法規(guī)定相比之下更容易實現(xiàn)一般的正義。但歷史的經(jīng)驗卻已經(jīng)反復(fù)證明：法律永遠落后于行政。因此，單純依靠成文法規(guī)范自身的修正來實現(xiàn)其內(nèi)容的更新是很困難的，更何況頻繁的修改法律還會造成各種負面影響。可見，行政法規(guī)則的自我更新尚需要借助于“外力”才能實現(xiàn)。例如，在法國，公產(chǎn)不能轉(zhuǎn)讓在成為成文法規(guī)則之前就是作為具有法律效力的習慣而存在的.如果立法者認為某項行政慣例經(jīng)過長期實踐檢驗合乎法律原則、反映客觀規(guī)律，且具有長期適用的可能性，就可以在行政法律規(guī)范的制訂修改過程中予以吸收，進而產(chǎn)生新的成文行政法律規(guī)范。可以預(yù)見的是，隨著更多行政裁量基準文本的出臺，以持續(xù)性、穩(wěn)定性、前瞻性見長的行政慣例會更多地走入成文法的視野，成為新的約束行政裁量行使的規(guī)則。正是通過推動行政法律規(guī)范的自我更新，行政慣例以發(fā)展的姿態(tài)維護了行政法的適應(yīng)性，從而大大縮短了成文行政法律規(guī)范與社會生活之間的差