行政賠償先行處理程序是指行政賠償請求人申請行政賠償時，須先向有關的賠償義務機關提出賠償請求，雙方就賠償事項進行自愿協商或由賠償義務機關決定，從而解決賠償爭議的一種制度，也是行政賠償活動中的一個重要環節。這項制度的確定對于通過行政程序和手段，解決處理行政賠償爭議，既是行政機關的一項法定權利，又是一種“侵權須賠償”的責任落實。因此，對于行政賠償義務機關來說，抓好行政賠償先行處理程序的實施至關重要。

一、正確認識行政賠償先行處理程序在行政賠償活動中的積極作用

行政賠償先行處理程序，是我國《國家賠償法》規定的一項制度。這項制度的設立，盡管受到有些法學專家的質疑，認為是行政賠償義務機關“自己當自己的法官”，更有甚者說是“與虎謀皮”。這些看法雖有失偏頗，但反映了社會對這項制度的關注。確立這項制度的重要作用和意義有三方面：一是有利于在行政賠償活動中體現“便民、及時”的處理原則。申請人只要合理合法地向賠償義務機關提出申請，即可啟動行政賠償先行處理程序，方便快捷經濟，可避免直接訴訟帶來的各種成本支出。二是有利于樹立行政機關違法侵權必須承擔法律責任意識。這項法律規定既賦予了行政賠償義務機關的權利，又對其行使這項權利作了明確的法律限制性規定，使行政賠償義務機關不能“天馬行空”，任意推脫應該承擔的行政侵權賠償責任，促使行政賠償義務機關在法定范圍內做好賠償先行處理工作。三是有利于建立責任政府，落實依法行政實施綱要提出的“侵權須賠償”的基本要求，實現賠償請求人賠償權利的維護。

二、實施行政賠償先行處理程序的操作規范

啟動實施行政賠償先行處理程序，有三方面的重要環節：即賠償請求人提出的方式和具備的要件、賠償義務機關依法進行賠償確認、賠償義務機關依法進行處理。

(一)賠償請求人提起的方式和具備的要件

賠償先行處理程序適用于賠償請求人單獨提起賠償請求。當賠償請求人向賠償義務機關提出賠償請求時，賠償義務機關要按提出行政賠償的要件進行審查。具體分形式要件和實質要件審查。

形式要件審查。即請求人向賠償義務機關提出行政賠償請求時，應以書面形式申請。針對賠償請求人書寫確有困難的，可以委托他人代書，由本人簽名和蓋章。

實質要件審查。具體包括1、賠償請求人是否具有請求權，因為只有符合法定條件的人才能行使請求權。請求權人原則上是因行政機關及其工作人員行使職權行為而直接遭受損害的人;2、被請求人是否為賠償義務機關;3、賠償請求事項必須符合《國家賠償法》第三條、第四條規定的行政賠償范圍。4、賠償請求是否在法律規定的期限內提出。法律規定提出賠償請求時限為兩年，即從行政機關及其工作人員行使職權行為而直接造成損害結果發生時算起。

(二)賠償義務機關依法進行賠償確認

行政賠償確認主要是確認行政機關及其工作人員行使職權行為而直接造成管理相對人合法權益損害結果發生的職權行為是否違法，如果職權行為違法，則要承擔賠償責任，反之，則不能承擔。

確認途徑一般分為賠償義務機關自行確認和賠償義務機關依據生效的行政復議決定和行政判決確認兩種。

(1)賠償義務機關自己確認。即作出行政侵權行為的機關承認自己的行為違法。即按照《國家賠償法》第三條、第四條規定的行政機關及其工作人員在行使職能時侵犯管理相對人的人身權、財產權的九種情形，結合損害事實進行確認。

(2)通過行政復議和行政訴訟結果確認。如果行政復議機關和人民法院經過審理，認為行政機關及其工作人員行使職權的具體行政行為違法，作出撤銷或變更的裁判，則生效的行政復議決定和法院判決，可作為確認行政侵權行為違法的依據予以確認。

(三)賠償義務機關依法進行處理

行政賠償義務機關在收到賠償請求人的申請后，應按照法律的規定，對賠償要求進行審查，符合法定賠償條件的，應當在收到申請之日起2個月內，依法給予請求人賠償。反之不符合法定賠償條件的，依法作出不予賠償的決定。具體行政賠償義務機關的處理方式有兩種：

(1)協議式處理。按照有關法律規定，圍繞行政賠償問題產生的爭議可適用調解。在賠償義務機關認為符合法定賠償條件的前提下，即由賠償義務機關同賠償請求人雙方采取互相商議解決賠償，即按照行政侵權造成的直接人身權或財產權損害的程度，對照國家有關賠償標準和范圍，通過協商一致達成書面賠償協議。

(2)決定式處理。在下列兩種情況下，賠償義務機關可直接作出是否賠償的決定。

其一，不予賠償的決定。當行政賠償義務機關對請求人的賠償要求，通過審查確認，不符合法定賠償條件和范圍。這時，賠償義務機關應在規定時限內，依據事實和法律作出不予賠償的決定，并送達賠償請求人。若賠償請求人不服，可通過行政訴訟解決。

其二，予以賠償的決定。當賠償義務機關通過審查認為，請求人的賠償要求全部或部分符合法定賠償條件，即按照行政賠償的標準，就全部或部分賠償，依據事實和法律依據作出行政賠償決定，并送達請求人。若請求人不服，可通過行政訴訟解決。

三、運用行政賠償先行處理程序應注意的幾個問題

(1)要緊緊抓住行政侵權違法的構成要件進行確認。行政機關及其工作人員行使職權給管理相對人造成損害的具體行政行為的發生，是否違法，是該行政機關是否承擔行政賠償責任的前提。在賠償義務機關依法審查確認時，要注意抓住兩個要件，一是行政機關及其工作人員的職權行為必須符合行政故意失職、行政越權、濫用職權、程序違法等違法情形。二是行政機關及其工作人員職權行為直接損害的必須是管理相對人的合法權益。只有同時符合上述兩個要件才能確認為行政侵權違法。反之不能認定行政侵權違法，也就不承擔行政賠償責任。

(2)緊緊圍繞行政賠償范圍劃定賠償責任

根據《國家賠償法》行政賠償的范圍規定，行政機關及其工作人員在違法行使職權損害了管理相對人的合法權益，應該承擔賠償責任。其賠償包括兩大方面，即行政侵權損害管理相對人的人身權和財產權。人身權規定了五種行政侵權情形，財產權規定了四種行政侵犯情形，這些法律規定體現的賠償原則是“物質損害賠償，精神損害不予賠償，直接損失賠償，間接損失不予賠償，違法職權損害賠償，過失職權損害不予賠償”。因此，在確定賠償責任時，一定要把握住賠償原則，按行政侵權損害管理相對人的人身權和財產權規定的具體范圍和情形，結合行政侵權的具體事實和損害程序，予以確認劃分賠償責任。

(3)協議式處理行政賠償要堅持依法合理的原則

協議式處理行政賠償，尤其是確定賠償金的額度時，賠償義務機關一定要按照確認劃分的賠償責任大小，損害程度，按照法律規定的賠償金計算標準計算。不得超越法定標準。對于賠償請求人提出屬于法律規定“精神損害不予賠償，間接損害不予賠償，過失職權損害不予賠償”的要求時，賠償義務機關應做好解釋，原則不予賠償。但對于個別特殊情況，在不違法的前提下，按照“合理”原則，從另一渠道適當予以補償也可考慮，但必須從嚴把握，不得濫用。