?。▏k發(fā)〔１９９９〕１０２號） 各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構(gòu)： 　　治理開發(fā)農(nóng)村集體所有的“荒山、荒溝、荒丘、荒灘”（以下簡稱“四荒”，包括荒地、荒沙、荒草和荒水等）是提高植被覆蓋率，防治水土流失和土地荒漠化，改善生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進農(nóng)民脫貧致富和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的一項重大戰(zhàn)略措施。近年來，各地認真貫徹《國務院辦公廳關于治理開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源進一步加強水土保持工作的通知》（國辦發(fā)〔１９９６〕２３號文件）精神，調(diào)動了廣大農(nóng)民及社會各方面的積極性，“四荒”治理開發(fā)取得了顯著成效。但目前全國治理開發(fā)“四荒”的進展不平衡，有些地方還存在一些問題。主要是：有的地方追求眼前經(jīng)濟利益，破壞了林草植被，損害了生態(tài)環(huán)境；有的地方把林地、耕地和國有土地及權(quán)屬有爭議的土地當作“四荒”，進行使用權(quán)承包、租賃或拍賣；有的地方“四荒”使用權(quán)的承包、租賃或拍賣程序不規(guī)范，隨意性大，群眾參與不夠；有的地方監(jiān)督管理不力，出現(xiàn)了“包而不治”、“買而不治”的情況，承包、租賃或拍賣使用權(quán)的資金被擠占挪用，治理開發(fā)成果受到侵犯等問題。 　　為了進一步貫徹落實黨的十五屆三中全會《關于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》中關于“制定鼓勵政策，推進荒山荒溝荒丘荒灘使用權(quán)的承包、租賃和拍賣，加快開發(fā)和治理，切實保障開發(fā)者的合法權(quán)益”的精神，加強生態(tài)環(huán)境建設，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，經(jīng)國務院同意，現(xiàn)就進一步做好治理開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源的有關工作通知如下： 　　一、在“四荒”使用權(quán)承包、租賃或拍賣前，必須做好“四荒”界定、確權(quán)等基礎性工作 　?。ㄒ唬└鶕?jù)新修訂的《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定，“四荒”屬于“未利用地”。各級人民政府要據(jù)此嚴格界定“四荒”范圍和土地類型，確定權(quán)屬。承包、租賃或拍賣使用權(quán)的“四荒”地必須是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的、未利用的土地。耕地、林地、草原以及國有未利用土地不得作為農(nóng)村“四荒”。 　　“四荒”界定必須通過政府組織土地行政主管部門會同有關部門編制土地分類和劃定土地利用區(qū)規(guī)劃。在根據(jù)土地區(qū)位和利用條件確定“四荒”具體的治理開發(fā)方向后，再進行使用權(quán)承包、租賃或拍賣。待“四荒”完成初步治理后，根據(jù)其主導經(jīng)營內(nèi)容，依法分別由縣級以上人民政府發(fā)放土地證、林權(quán)證、草原證或養(yǎng)殖使用證等相應的權(quán)屬證明，對“四荒”治理開發(fā)工作實行依法管理。 　　（二）權(quán)屬不明確、存在爭議的未利用土地，由縣級以上人民政府依法確認權(quán)屬；在問題沒有解決前，不得將其作為“四荒”進行使用權(quán)承包、租賃或拍賣。 　?。ㄈΑ八幕摹币话銘瘸邪?、租賃或拍賣使用權(quán)，后進行治理。但對一些條件差、群眾單戶治理有困難的“四荒”，可先由集體經(jīng)濟組織作出規(guī)劃并完成初步治理后，再將其使用權(quán)承包、租賃或拍賣給個人進行后續(xù)治理開發(fā)和管護。 　　（四）對在“四荒”使用權(quán)的承包、租賃或拍賣中涉及到的“兩山”（自留山、責任山）問題，應慎重處理。“兩山”是林地的組成部分，不在“四荒”之列。對承包后長期沒有得到治理的責任山可由集體收回使用權(quán)，另行承包、租賃或拍賣，但要重新簽訂合同并辦理林權(quán)變更登記手續(xù)。 　　二、對“四荒”使用權(quán)承包、租賃或拍賣必須嚴格按程序規(guī)范進行，并切實保護治理開發(fā)者的合法權(quán)益 　　（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)的農(nóng)民都有參與治理開發(fā)“四荒”的權(quán)利，同時積極支持和鼓勵社會單位和個人參與。在同等條件下，本集體經(jīng)濟組織內(nèi)的農(nóng)民享有優(yōu)先權(quán)。 　　（二）農(nóng)村“四荒”資源屬當?shù)剞r(nóng)民群眾集體所有，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在實施承包、租賃或拍賣“四荒”使用權(quán)之前，必須堅持公開、公平、自愿、公正的原則，充分發(fā)揚民主，廣泛征求群眾意見，應成立由村民代表參加的工作小組，擬定方案，要規(guī)定治理開發(fā)“四荒”的范圍、期限、方式（承包、租賃、拍賣等）與程序、估價標準，明確治理開發(fā)的內(nèi)容和要求等，經(jīng)村民會議或者村民代表大會討論通過。依照有關土地管理的法律、法規(guī)須報經(jīng)縣級以上人民政府批準的，應辦理有關批準手續(xù)。如果承包、租賃或拍賣對象是本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。 　?。ㄈ┏邪⒆赓U或拍賣“四荒”使用權(quán)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織要與對方簽訂合同或協(xié)議。合同或協(xié)議的內(nèi)容應符合國家有關法律法規(guī)，并應依法明確雙方的權(quán)利、義務和違約責任。合同和協(xié)議經(jīng)縣級人民政府批準生效后，雙方拍賣認真履行。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不得因負責人的變動而隨意變更合同內(nèi)容或解除合同。采取拍賣方式的。要標定拍賣底價，實行公開競價?！八幕摹笔褂脵?quán)承包、租賃或拍賣的期限最長不得超過５０年。 　　（四）要嚴格執(zhí)行誰治理、誰管護、誰受益的政策，切實保護治理開發(fā)者的合法權(quán)益。治理開發(fā)者在規(guī)定的承包、租賃或拍賣期內(nèi)享有“四荒”使用權(quán)?！八幕摹笔褂脵?quán)受法律保護，依法享有繼承、轉(zhuǎn)讓（租）、抵押或參股聯(lián)營的權(quán)利。要廣泛宣傳教育，增強干部群眾的法制觀念，提高其維護治理開發(fā)者利益的自覺性。執(zhí)法部門要及時依法處理和打擊各類損害、破壞、侵犯治理開發(fā)成果的行為。 　　三、建立穩(wěn)定的投入機制，加強對“四荒”使用權(quán)承包、租賃或拍賣資金的管理 　　為了加快“四荒”治理開發(fā)進程，必須調(diào)動廣大農(nóng)民和社會各方面的積極性，堅持國家、地方、集體和個人一起上，多渠道、多層次籌集資金。各級政府要逐步增加財政對治理開發(fā)“四荒”的支持，引導信貸資金、社會資金更多地投向治理開發(fā)“四荒”。國家預算內(nèi)生態(tài)建設資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、扶貧資金、以工代賑資金，以及水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等方面資金使用，應統(tǒng)籌安排，把治理開發(fā)農(nóng)村“四荒”作為一項重要內(nèi)容，有些資金可以直接支持到戶。銀行、信用社要在加強管理、保護資金回收的基礎上增加“四荒”治理開發(fā)的貸款，期限應長一些。 　　收取的承包、租賃或拍賣資金實行村有鄉(xiāng)管，可專戶儲存在農(nóng)村信用社，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理機構(gòu)代管。資金使用由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織決定，并實行帳目公開，只能用于“四荒”范圍內(nèi)的水利設施建設、植樹造林種草和小型農(nóng)田建設等，任何單位和個人不得平調(diào)、挪用，不準用于非生產(chǎn)性開支，更不準平分到戶。要建立嚴格的資金使用申報和管理監(jiān)督制度。收取的資金要列入農(nóng)村集體資產(chǎn)管理，資金的使用情況要定期向群眾公布，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟審計機構(gòu)要進行專項審計，對違反規(guī)定的要堅決糾正，對貪污、挪用的要依法追究責任。 　　四、因地制宜制定“四荒”治理開發(fā)規(guī)劃，加強監(jiān)督檢查 　　“四荒”治理開發(fā)必須以保護和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化為主要目標，以植樹種草為重點，合理安排農(nóng)、林、牧、副、漁各業(yè)生產(chǎn)，具體按照土地利用總體規(guī)劃進行。要依照《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國水土保持法》、《中華人民共和國森林法》等有關法律法規(guī)，對“四荒”資源治理開發(fā)實施用途管制。各地要在土地利用總體規(guī)劃的控制和指導下，抓緊制定“四荒”治理開發(fā)實施計劃，提出鼓勵、適度限制和禁止發(fā)展的項目。 　　對位于江河源頭、干支流兩側(cè)、湖庫周圍、石質(zhì)山區(qū)、風沙干旱區(qū)、高山陡坡地帶、山脈頂脊部位、生物多樣性豐富地區(qū)和其他生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)適宜植樹種草的“四荒”地，要大力植樹種草。對長江上游、黃河中上游重點生態(tài)治理區(qū)，要采取封山育林種草為主、人工促進天然更新與人工造林相結(jié)合的方式，配套節(jié)水工程等綜合水利設施建設，全面恢復和建設林草植被。 　　對東北、華北、西北沙化地區(qū)，實行分類防治。將目前尚無治理條件的大漠戈壁劃為封禁區(qū)，實施封禁，防止人為因素使其擴大蔓延；將有條件治理或利用過度造成沙化的區(qū)域劃為治理區(qū)，以培育和保護林草植被為中心，配套水利工程措施實施綜合治理；將已開發(fā)利用，但有沙化危險的區(qū)域劃為保護利用區(qū)，實施監(jiān)測管理，防止退化為新的“沙荒”。 　　要充實和加強監(jiān)督執(zhí)法力量，加大監(jiān)督檢查和執(zhí)法力度，搞好“四荒”治理開發(fā)全過程的監(jiān)管，保證治理開發(fā)目標的實現(xiàn)。有關部門和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應定期對“四荒”的治理開發(fā)情況和進度進行檢查，對治理開發(fā)中的各種違法違規(guī)行為，要依法進行處罰。對于治理進展緩慢，未達到合同或協(xié)議規(guī)定進度的，要提出限期治理的要求；對于長期違約不治理開發(fā)的，可以收回使用權(quán)。對于毀壞林草植被種植農(nóng)作物和其它掠奪式開發(fā)造成水土流失的，破壞道路和農(nóng)田水利、水土保持工程設施的，以及將“四荒”改作非農(nóng)用途的，要限期改正，否則收回其使用權(quán)，并依法予以處罰。 　　五、加強部門協(xié)作，落實管理責任 　　治理開發(fā)農(nóng)村“四荒”工作，包括水土保持、造林種草、土地承包等多項內(nèi)容，涉及到國土資源、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等多個部門，地方各級政府要高度重視這項工作，切實加強領導，搞好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，不斷研究新情況，解決新問題，總結(jié)新經(jīng)驗。這項工作的歸口管理部門，由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)實際情況確定。國務院有關部門應根據(jù)職能分工，落實各自的管理責任，通力合作，加強對治理開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源工作的服務、指導、監(jiān)督和管理，及時幫助解決農(nóng)民和其他治理者在開發(fā)治理中遇到的困難，保證“四荒”的承包、租賃或拍賣與治理開發(fā)工作健康、有序進行。水利部門要做好“四荒”治理中的水土保持方面的工作，協(xié)調(diào)水土流失的綜合治理，研究制定水土保持的工程措施規(guī)劃并組織實施。林業(yè)部門要做好以生物措施防治水土流失方面的工作，制定宜林“四荒”地造林綠化規(guī)劃，進一步加強樹種的基礎研究工作，組織種苗供應、給予技術指導并組織實施，依法對宜林“四荒”地確權(quán)發(fā)證。土地部門要會同有關部門進一步依法做好“四荒”的范圍、土地類型界定、“四荒”開發(fā)利用規(guī)劃，辦理使用“四荒”的土地登記和土地開發(fā)審批等有關手續(xù)。農(nóng)業(yè)部門要做好“四荒”開發(fā)中的保土耕作措施，開展農(nóng)業(yè)技術、信息等方面的服務。 　　各地人民政府和有關部門要根據(jù)本通知精神，對“四荒”治理開發(fā)情況進行一次專項清理檢查。凡是出臺的政策措施和治理開發(fā)行為與本通知精神不一致的，都要予以糾正。 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　國務院辦公廳 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　一九九九年十二月二十一日