經國務院批準,廣東省汕頭經濟特區范圍于5月1日擴大到全市。與這一消息同時傳出的還有——開創了全國首個地級市和特區城市行政程序立法先河的《汕頭市行政程序規定》也于同一天施行。

　　規定對行政機關及其工作人員違法實施行政決策、行政執法和其他行政行為的責任追究范圍、形式、對象以及責任追究機關權限都作出了明確規定。

　　值得一提的是,規定的施行不論是對全國性的統一行政程序立法,還是對整個行政法治建設來說,都具有十分重要的開拓和探索意義,是我國“先地方后中央”行政程序立法路徑的一大突破,為國家層面的立法發揮了示范探索作用。

　　單項規定多綜合性立法缺乏

　　“行政機關是公共管理和公共服務的提供者,行使著廣泛的權力。規范行政行為,保障行政公正,提高行政效率,完備的行政程序法律制度是必不可少的內容。”汕頭市市長蔡宗澤今天對《法制日報》記者說。

　　近年來,汕頭市陸續頒布了《汕頭市行政執法監督條例》、《汕頭市規范行政處罰裁量權規定》等10多部規范行政程序方面的地方性法規、政府規章和規范性文件,為汕頭市經濟社會發展提供了法制保障。

　　“在規范行政程序方面的單項規定很多,但是缺乏一個對行政程序的統一規范。”蔡宗澤指出,這些行政程序方面的單項規定隨著全面推進依法行政工作的開展,在實踐中暴露出了一定的缺陷,不能全面發揮規范行政行為的作用。如存在著一些行政行為缺少程序規范,個別行政機關及其工作人員不依法行使權力、履行職責的問題。因此,制定一部綜合性的行政程序規章就顯得尤為必要。

　　蔡宗澤說:“規定的出臺是為了促進汕頭優化投資發展環境,促進經濟社會全面、協調、可持續發展。通過立法規范行政機關的行政程序,創造公平公正的法治環境,著力改善汕頭經濟社會發展的軟環境,創造公開、公平、公正的市場環境,進一步提高汕頭區域中心城市凝聚力、吸引力和核心競爭力,增強中心城市綜合服務功能。”

　　記者發現,自2009年該規定被列入年度立法項目開始,它的出臺就創造了該市立法工作多個之最:首次委托社會力量起草;首次邀請國內頂級行政法學專家進行論證;汕頭市立法條文最多。

　　推進政府管理創新制度安排

　　“行政程序建設是一項系統工程,涉及政府工作的方方面面,因此,規定在制度安排上著力推進政府管理的創新,力求在深化行政體制改革,解決當前行政管理和依法行政中的突出問題上有所突破。”蔡宗澤對記者說。

　　記者發現,規定通篇貫穿了公開行政、參與行政、服務行政、責任行政、合作行政的理念以及公正、公開、高效便民、信賴保護等原則;同時規定確立了一系列新機制,如重大行政決策機制、臨機決斷機制、教示制度、限時辦結制度、監督評估制度等。同時,規定也有不少行政體制上的創新,如職權法定、級別管轄、相對集中行政執法權、執法重心適當下移等。

　　記者發現,規定用23個條文規定了公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定的重大決策程序;用17個條文具體規定了行政參與原則,要求行政機關為公民、法人或其他組織參與行政提供條件,擴大公眾參與的范圍;用23個條文確立了行政監督和責任追究制度,對行政監督的內容、方式以及處理程序等進行了規范,強化了行政監督與問責機制。

　　“決策是行政行為的起點,是行政權的核心。”蔡宗澤說,規定明確了公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定的重大決策程序,完善了行政決策風險評估機制、重大決策跟蹤反饋和責任追究制度。

　　規定還詳細地規定了公眾參與行政決策、行政執法以及行政機關特別行為的原則、方式、途徑等內容,有利于公民參與權、表達權的實現,有利于促進公民與行政機關的溝通,有利于提高行政行為的公信力和執行力。#p#分頁標題#e#

　　監督和責任追究是行政問責制度的核心與保障,亦是推進依法行政、打造責任政府的應有之意。為此,規定明確并細化了行政監督和責任追究制度,對行政監督的內容、方式以及處理程序等進行了規范;同時,確立了行政機關及其工作人員的行政問責制度,對責任追究范圍、形式、對象以及責任追究機關權限進行了規范。

　　為國家層面的立法提供借鑒

　　記者了解到,我國行政程序立法走了一條先分散、后統一,先地方、后中央的立法路徑。

　　近年來,全國各地的地方立法對行政程序的關注,掀起了行政程序立法的新高潮。2008年10月1日,中國首部系統規范行政程序的地方規章,同時也是填補中國行政程序立法空白的地方立法——《湖南省行政程序規定》頒布施行。之后,許多地方都制定了各種單行的行政程序規定,部分省、市主動啟動本區域內統一行政執法程序規則的立法工作。這些努力和嘗試反映了地方執法對程序規定的渴求,也為統一行政程序立法提供了來自地方的實踐經驗。

　　而汕頭市作為地級市和經濟特區的雙重身份,出臺實施這部規定的意義就顯得更加重要。

　　“作為全國地級市和經濟特區城市行政程序綜合立法的先河,規定具有開拓性和探索性的意義,是我國‘先地方后中央’立法路徑的又一突破,統一行政程序立法的時機已成熟。”有學者指出,“我國分散立法和地方先行立法實踐,已為統一行政程序立法提供了良好的資源和平臺,為提升我國行政程序立法水平打下了牢固基礎。”