新聞背景

　　今年9月27日，甘肅省人大常委會通過《甘肅省人民代表大會及其常務委員會立法程序規則(修正案)》。這個地方性法規已經施行了6年，此次修改涉及20多條，并新增一些內容。其中，備受關注的是《立法程序規則》第四條：“其他機關、企事業單位、社會團體、公民均可以直接或通過省人民代表大會代表、各專門委員會、常務委員會工作部門向常務委員會提出立法建議項目。”

　　將公民可以提出立法建議項目寫進地方法規，這在甘肅省是首次，在全國也尚無先例。有法學專家認為，允許公民參與立法過程，包括參與論證、聽證，提出立法建議項目，或者參與起草法律文本，法律上稱之為“公民立法”。“公民立法”區別于傳統的立法機構立法、委托立法以及專家立法等方式。地方法規作出如此規定，對保障公民有序的政治參與，意義是十分明顯的。

　　公民還可以參與法規草案起草

　　“公民個人不僅可以提出立法建議項目，還可以參與起草法規草案。”甘肅省人大常委會法工委主任楊興昌說。

　　這次修改通過的《立法程序規則》規定：“省人民代表大會常務委員會、省人民代表大會專門委員會對涉及本省經濟、政治、文化和社會等方面重要立法事項，可以組織起草法規草案，也可以委托大專院校、社會團體或者公民起草。”楊興昌說：“以前，我們委托蘭州商學院、西北師范大學法學院起草了《甘肅省村務公開條例》、《甘肅省消費者權益保護條例》等地方性法規。以后，如果有合適的機會和人選，我們將委托公民起草地方性法規。”

　　《立法程序規則》還規定，在法規案審議期間，“各機關、組織和公民對法規案的意見或者建議，可以通過來訪、來函或電子郵件等方式向常務委員會法制工作委員會提出，由法制工作委員會負責收集、整理”；人大常委會會議審議法規案時，“經主任會議決定，可以邀請全國和省人民代表大會代表、省人民代表大會常務委員會立法顧問和立法聯系點負責人列席會議，可以組織公民旁聽全體會議。”

　　同時，公民還能參與對地方性法規的修改、評估。據介紹，去年，甘肅人大在修訂《甘肅省農業機械管理條例》時，就派了工作人員下去，找拖拉機司機問、找農戶問，廣泛征求民意。“一些公民向我們提出了不錯的建議，我們有選擇性地吸收、采納了一部分。”楊興昌說，“在對法規實施評估時，我們也邀請公民參與，提意見和看法。”

　　“有了渠道，水才能流過來”

　　為什么要將“公民立法”寫進法規？楊興昌說，這一方面表明了人大立法機關尊重民意、聽取民意，在立法中體現人民的意志和人民當家做主的權利，也體現了我國政治制度的優越性；另一方面，以法規形式明確公民有提出立法建議項目的權利，并規定了參與立法的具體渠道，這將讓更多有意識、有能力的公民參與到立法過程中來，加快法制建設進程。“有了渠道，水才能流過來，民意表達才能更順暢。”

　　“公民提出立法建議項目，這是和諧社會建設的應有之義。”參與起草《立法程序規則》修正案的蘭州理工大學法律系副教授張有亮說，“和諧社會提倡一種公民參與的精神，立法參與正是對此的一個有力詮釋。目前，一方面公民民主參與的意識不斷覺醒，另一方面信息的渠道逐漸暢通，公民參與的信息源瓶頸已經大大緩解。”

　　其實，2000年7月1日起施行的《中華人民共和國立法法》對公民參與立法也有規定，如“列入常務委員會會議議程的重要的法律案，經委員長會議決定，可以將法律草案公布，征求意見。各機關、組織和公民提出的意見送常務委員會工作機構”；“行政法規在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”#p#分頁標題#e#

　　相對而言，甘肅省人大這次修改通過的《立法程序規則》又向前邁進了一步，公民參與立法渠道更通暢、保障更有力，使“公民立法”這個概念更加凸顯出來。

　　公民參與彰顯“公民意識”

　　公民有沒有參與立法的熱情？公民有沒有參與立法的能力？答案是肯定的。在民間，從來不乏關心時事、熱心公益的人。蘭州大學經濟學院教師徐輝就是其中一位。當年提出立法建議時，她還是在讀的碩士研究生，她提交的立法建議與黃河有關。

　　近年來，甘肅黃河段由于歷史欠賬多、污染物總量大、資金投入不足、老企業污染治理難度大等原因，污染較為嚴重，污水年排放量達2.12億噸。作為蘭州本地人，徐輝感到心痛。“既然可以依法治國，為什么不可以依法治水呢？”寫碩士畢業論文時，徐輝決定將方向定為“如何用法律的手段進行黃河甘肅段污染防治”。

　　恰好，當地報紙刊登了省人大常委會征集立法建議的通告。她眼前一亮，想嘗試一下，于是花了一個多月的時間，趕在截止日期前將一份長達70多條的《黃河甘肅段水污染防治辦法》建議稿送到了省人大常委會法工委。楊興昌說：“我們研究后覺得不錯，就將她的建議稿列入了《甘肅省人大常委會2003—2007年立法規劃》中。”一份公民的建議稿被列入立法規劃，這在甘肅省還是第一次。

　　楊興昌還舉了兩個例子。2000年，甘肅省白銀市農業局的一位職工向法工委提出了比較系統的防沙治沙的建議，建議的很多內容被吸納到甘肅省防沙治沙的地方性法規中。蘭州市的一位老人想捐獻人體器官，卻被很多醫院以無法律依據為由拒絕。他拿著一個紙片找到法工委，紙片上草草地寫滿了有關器官捐贈的立法建議。楊興昌說：“經過完善、加工，我們也將這個建議列入了五年立法規劃中。”

　　甘肅省委政策研究室的肖光畔說，黨的十七大報告明確要堅定不移發展社會主義民主政治，還提到要加強公民意識教育。甘肅省人大修改通過的《立法程序規則》，就是對“公民意識”的彰顯。(曾華鋒 )