拆遷不能損害人民的合法權(quán)益

　　郜紅克（以下簡(jiǎn)稱“郜”）：２００３年１２月４日建設(shè)部公布了《城市房屋拆遷估價(jià)指導(dǎo)意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》，下同），該《指導(dǎo)意見(jiàn)》已經(jīng)于２００４年１月１日開(kāi)始實(shí)施，這部法律文件出臺(tái)的社會(huì)背景是什么？

　　樓建波博士（以下簡(jiǎn)稱“樓博士”）：可以從兩個(gè)方面來(lái)談，首先，我國(guó)許多城市都面臨著舊城改造，房屋拆遷，前一段時(shí)間，在房屋的拆遷過(guò)程中發(fā)生了許多糾紛，有的甚至產(chǎn)生了很壞的社會(huì)影響。我想《指導(dǎo)意見(jiàn)》的出臺(tái)對(duì)于房屋拆遷秩序的維護(hù)，特別是對(duì)于拆遷估價(jià)的正常進(jìn)行是很有現(xiàn)實(shí)意義的。其次，從立法的角度講，根據(jù)國(guó)務(wù)院《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（簡(jiǎn)稱《管理?xiàng)l例》下同）第２４條的規(guī)定，省級(jí)人民政府對(duì)拆遷評(píng)估問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定，但是，這些規(guī)定還是很原則的，操作性不強(qiáng)，并且，有些地方為了吸引開(kāi)發(fā)商投資，在立法時(shí)，給了開(kāi)發(fā)商很多優(yōu)惠政策，而對(duì)被拆遷人的利益保護(hù)不夠。《指導(dǎo)意見(jiàn)》的出臺(tái)對(duì)于統(tǒng)一全國(guó)的拆遷估價(jià)秩序，維護(hù)被拆遷人的利益是很有意義的。

　　郜：城市房屋拆遷主要涉及拆遷人和被拆遷人的利益，該《指導(dǎo)意見(jiàn)》是如何平衡雙方的關(guān)系的？

　　樓博士：在城市房屋拆遷的過(guò)程中，被拆遷人處于相對(duì)弱勢(shì)的地位，因此，《指導(dǎo)意見(jiàn)》作出了許多有利于被拆遷人的規(guī)定。《指導(dǎo)意見(jiàn)》第１６條規(guī)定：“拆遷估價(jià)一般應(yīng)當(dāng)采用市場(chǎng)比較法”，相對(duì)于其它的估價(jià)方法，比如，收益法、成本法、假設(shè)開(kāi)發(fā)法、基準(zhǔn)地價(jià)修正法等，其技術(shù)性不太強(qiáng)，比較直觀，有利于缺乏專業(yè)知識(shí)的被拆遷表達(dá)人主張，保護(hù)自己的利益。另外，《指導(dǎo)意見(jiàn)》還就估價(jià)的程序作出了詳細(xì)的規(guī)定，例如：投票或抽簽決定評(píng)估機(jī)構(gòu)，公示初步估價(jià)結(jié)果并進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)說(shuō)明、聽(tīng)取意見(jiàn)等，有了公正、透明的程序，被拆遷人的合法權(quán)益也就會(huì)得到更有力的保護(hù)。

　　郜：現(xiàn)在我國(guó)的許多城市都面臨著舊城改造，房屋拆遷，在原有立法的基礎(chǔ)上，《指導(dǎo)意見(jiàn)》的出臺(tái)將會(huì)對(duì)城市的房屋拆遷產(chǎn)生哪些影響？

　　樓博士：拆遷估價(jià)是房屋拆遷問(wèn)題的核心，《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)此作出了專門的規(guī)定，有了比較完善的法律依據(jù)。今后拆遷估價(jià)、補(bǔ)償談判的時(shí)間都將縮短，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度講，拆遷過(guò)程將更加地有效率。從大的方面講，城市的發(fā)展和人民利益的維護(hù)都是很重要的，犧牲任何一方面都是不可取的，有了維護(hù)拆遷當(dāng)事人利益的《指導(dǎo)意見(jiàn)》，城市的發(fā)展和群眾利益的保護(hù)也會(huì)協(xié)調(diào)起來(lái)。

　　《指導(dǎo)意見(jiàn)》應(yīng)與《估價(jià)規(guī)范》配套使用

　　郜：關(guān)于城市房屋拆遷，《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》（簡(jiǎn)稱《管理法》下同）、《管理?xiàng)l例》和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《房地產(chǎn)估價(jià)規(guī)范》（簡(jiǎn)稱《估價(jià)規(guī)范》下同）等已經(jīng)有了相關(guān)的規(guī)定，此次建設(shè)部的《指導(dǎo)意見(jiàn)》也是根據(jù)它們制定的，它們之間有什么關(guān)系？

　　樓博士：《管理法》是全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的法律，在這幾部法律文件中處于最高的法律地位，它在其３２、３３條對(duì)價(jià)格評(píng)估問(wèn)題作出了規(guī)定，但是比較原則。《管理?xiàng)l例》的２３、２４條對(duì)拆遷估價(jià)也有規(guī)定，但主要是授權(quán)地方政府進(jìn)行立法。《估價(jià)規(guī)范》為拆遷估價(jià)制定了技術(shù)性的標(biāo)準(zhǔn)，《指導(dǎo)意見(jiàn)》是關(guān)于拆遷估價(jià)的專門法律規(guī)范。后兩者應(yīng)該在前兩者原則規(guī)定的指導(dǎo)下配合使用。

　　郜：《指導(dǎo)意見(jiàn)》的最后一條規(guī)定：“此前已頒發(fā)房屋拆遷許可證的拆遷項(xiàng)目，其拆遷估價(jià)不適用本意見(jiàn)”，那么，此前的估價(jià)糾紛如何處理？

　　樓博士：根據(jù)國(guó)務(wù)院《管理?xiàng)l例》２４條的規(guī)定，省級(jí)人民政府都對(duì)拆遷估價(jià)規(guī)定有相關(guān)的辦法，此前的糾紛應(yīng)該依據(jù)這些辦法進(jìn)行處理。但是，這里有個(gè)問(wèn)題應(yīng)該注意，從法理上講，建設(shè)部的這個(gè)《指導(dǎo)意見(jiàn)》的發(fā)布和生效，并不意味著原來(lái)各個(gè)省級(jí)人民政府估價(jià)規(guī)定的失效。因?yàn)椋鶕?jù)《立法法》，建設(shè)部的部門規(guī)章和省級(jí)人民政府的地方法規(guī)有相同的法律效力，而《指導(dǎo)意見(jiàn)》又沒(méi)有規(guī)定其將取代省級(jí)人民政府的規(guī)定，所以，現(xiàn)實(shí)中如何處理兩者的關(guān)系，還是個(gè)問(wèn)題。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

　　政府的行為要中立透明

　　郜：城市房屋的拆遷涉及的問(wèn)題很多，也很復(fù)雜，為了規(guī)范拆遷行為，我們?cè)诹⒎ê蛨?zhí)法上還應(yīng)該采取哪些舉措？

　　樓博士：建設(shè)部《指導(dǎo)意見(jiàn)》的出臺(tái)，對(duì)于規(guī)范城市房屋拆遷秩序，維護(hù)拆遷當(dāng)事人的利益，促進(jìn)城市的發(fā)展意義重大。但是，目前的城市房屋拆遷還有許多問(wèn)題有待解決，比較突出的就是：在房屋拆遷過(guò)程中，政府和拆遷人，行政行為和商業(yè)行為經(jīng)常交織在一起，其中的關(guān)系很難理順，以致于被拆遷人在覺(jué)得自己的利益受損時(shí)，總會(huì)認(rèn)為政府是在偏袒拆遷人。這非但不利于政府職能的發(fā)揮，也有害于政府在人民中的形象。

　　我想，關(guān)于政府、當(dāng)事人之間的關(guān)系，可以這樣處理：房屋拆遷有兩種原因，一種是出于社會(huì)公益，如道路建設(shè)、國(guó)家安全等，另一種是商業(yè)目的，如建商場(chǎng)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等。前一種房屋拆遷，應(yīng)該屬于政府行為，政府可以通過(guò)征用的方式從被拆遷人手中取得土地使用權(quán)，然后進(jìn)行公益性的建設(shè)和開(kāi)發(fā)。后一種房屋拆遷比較復(fù)雜，政府、當(dāng)事人的關(guān)系可以通過(guò)三種方式理順，其一，政府介入其中，政府從被拆遷人手中取得土地使用權(quán)，然后通過(guò)招標(biāo)的方式將土地使用權(quán)出讓給開(kāi)發(fā)商，不過(guò)，這會(huì)導(dǎo)致政府職能的增加，不利于政府的精簡(jiǎn)。其二，政府超然物外，開(kāi)發(fā)商先通過(guò)協(xié)議取得被拆遷人的土地使用權(quán)，然后，政府才給開(kāi)發(fā)商頒發(fā)國(guó)有土地使用權(quán)證、房屋拆遷許可證，允許其進(jìn)行商業(yè)開(kāi)發(fā)和建設(shè)。但是，目前，在政府不介入的條件下，拆遷雙方當(dāng)事人自行達(dá)成協(xié)議還比較困難。其三，作為折中，政府可以介入房屋拆遷過(guò)程，在給開(kāi)發(fā)商頒發(fā)土地使用權(quán)證之前，政府應(yīng)該自己或要求開(kāi)發(fā)商與被拆遷人進(jìn)行協(xié)商、溝通，就安置補(bǔ)償達(dá)成協(xié)議，不能先發(fā)土地使用權(quán)證甚至先發(fā)房屋拆遷許可證，再和被拆遷人協(xié)調(diào)、溝通，否則，一些開(kāi)發(fā)商一旦取得了政府頒發(fā)的證明就野蠻拆遷，對(duì)被拆遷人的利益不管不顧；另外，在這個(gè)過(guò)程中，政府必須保證自己行為的中立和透明。

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