第二十一條 河道、湖泊管理實(shí)行按水系統(tǒng)一管理和分級管理相結(jié)合的原則，加強(qiáng)防護(hù)，確保暢通。

　　國家確定的重要江河、湖泊的主要河段，跨省、自治區(qū)、直轄市的重要河段、湖泊，省、自治區(qū)、直轄市之間的省界河道、湖泊以及國（邊）界河道、湖泊，由流域管理機(jī)構(gòu)和江河、湖泊所在地的省、自治區(qū)、直轄市人民政府水行政主管部門按照國務(wù)院水行政主管部門的劃定依法實(shí)施管理。其他河道、湖泊，由縣級以上地方人民政府水行政主管部門按照國務(wù)院水行政主管部門或者國務(wù)院水行政主管部門授權(quán)的機(jī)構(gòu)的劃定依法實(shí)施管理。

　　有堤防的河道、湖泊，其管理范圍為兩岸堤防之間的水域、沙洲、灘地、行洪區(qū)和堤防及護(hù)堤地；無堤防的河道、湖泊，其管理范圍為歷史最高洪水位或者設(shè)計洪水位之間的水域、沙洲、灘地和行洪區(qū)。

　　流域管理機(jī)構(gòu)直接管理的河道、湖泊管理范圍，由流域管理機(jī)構(gòu)會同有關(guān)縣級以上地方人民政府依照前款規(guī)定界定；其他河道、湖泊管理范圍，由有關(guān)縣級以上地方人民政府依照前款規(guī)定界定。

　　【釋義】本條是關(guān)于河道、湖泊管理體制和河道、湖泊管理范圍劃定的規(guī)定。

　　一、我國河流眾多，流域面積100平方公里以上的河流有5萬多條，總長度約45萬公里。水面面積1平方公里以上的湖泊2300多個，總貯水量為7088億立方米。河道是降雨徑流的匯集地，又是排水、泄洪的通道，兼有輸水、航運(yùn)、養(yǎng)殖等多功能。因此，河流、湖泊沿岸大多成為人口密集、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)。如我國的長江、黃河中下游地區(qū)，是我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的區(qū)域，集中著全國二分之一的人口、三分之一的耕地、四分之三的工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值，我國的城市也都依水興建。因此，防治洪水泛濫就成為各個歷史時期防洪工作的重點(diǎn)，而其中加強(qiáng)河道管護(hù)就成為是否有效完成防洪工作的基礎(chǔ)。

　　加強(qiáng)河道管護(hù)必須明確河道、湖泊管理的主體和客體，即由誰來管理、管理多大范圍等事項(xiàng)。河流洪水是按照流域水文單元匯集的，上下游、左右岸、干支流聯(lián)為一體，不可分離，是一個天然的系統(tǒng)，也就是本條所稱的水系。其中“水系”是指由河流的干流和各級支流，以及流域內(nèi)的湖泊、沼澤或地下暗河形成彼此相連的集合體，又稱河系。由于地形、地質(zhì)構(gòu)造的不同和氣候等因素的影響，各個水系的形狀各異，并形成各個水系所具有的獨(dú)特水文情勢。按照自然規(guī)律和治水規(guī)律的要求，按水系統(tǒng)一管理比較科學(xué)，可以統(tǒng)籌兼顧各地區(qū)、上下游之間的利益，以求得到最大的效益。因此，確定在國家的重要江河、湖泊（包括長江、黃河、珠江、遼河、淮河、海河和太湖）設(shè)立了流域管理機(jī)構(gòu)，各省、自治區(qū)、直轄市也設(shè)立了許多流域管理機(jī)構(gòu)。根據(jù)國務(wù)院流域管理機(jī)構(gòu)“三定”方案的規(guī)定，流域管理機(jī)構(gòu)是水利部在各個流域的派出機(jī)構(gòu)，在流域范圍內(nèi)代水利部行使水行政職能，按照水利部的授權(quán)協(xié)同地方執(zhí)行《水法》，協(xié)助水利部負(fù)責(zé)流域內(nèi)跨省、市河流及國際界河的治理與防洪安全，統(tǒng)籌各個流域水資源的綜合開發(fā)、利用和保護(hù)，協(xié)調(diào)流域內(nèi)省際水事糾紛及行業(yè)間的水事矛盾。這就是河道、湖泊按水系統(tǒng)一管理。同時，由于國家行政管理體系是按照行政區(qū)域建立的，并以行政區(qū)域?yàn)閱卧獙?shí)施行政管理，所以在河道、湖泊的管理上，也應(yīng)與國家行政管理體制相銜接，充分發(fā)揮各級政府及其水行政主管部門的作用，以提高管理效能。因此本條規(guī)定河道、湖泊管理實(shí)行按水系統(tǒng)一管理和分級管理相結(jié)合的原則。

　　二、按照統(tǒng)一與分級管理相結(jié)合的原則，本條第二款規(guī)定了河道、湖泊的管理體制是：國家確定的重要江河、湖泊的主要河段，跨省、自治區(qū)、直轄市的重要河段、湖泊，省、自治區(qū)、直轄市之間的省界河道、湖泊以及國（邊）界河道、湖泊，由流域管理機(jī)構(gòu)和江河、湖泊所在地的省、自治區(qū)、直轄市人民政府水行政主管部門按照國務(wù)院水行政主管部門的劃定依法實(shí)施管理。其他河道、湖泊，由縣級以上地方人民政府水行政主管部門按照國務(wù)院水行政主管部門或者國務(wù)院水行政主管部門授權(quán)的機(jī)構(gòu)的劃定依法實(shí)施管理。

　　三、本條第三、四款是關(guān)于河道、湖泊管理范圍及其劃定的規(guī)定。從狹義上講，河道就是指河流，也就是江河的天然水流和天然河床。但是隨著人們整治江河、防治水害、開發(fā)水利事業(yè)的發(fā)展，河道內(nèi)建設(shè)了許多河流整治工程、堤防、護(hù)岸工程，河流已經(jīng)不再是純自然狀態(tài)，河道內(nèi)的各種防洪工程設(shè)施已經(jīng)成為河道不可分割的組成部分。因此，河道的管護(hù)也必須從狹義的范疇脫離出來，才能真正達(dá)到管護(hù)的目的。為加強(qiáng)河道、湖泊的管理，防止在河道、湖泊附近從事有礙其管護(hù)的活動，確保防洪安全，需要劃定一定的區(qū)域作為河道、湖泊的管理范圍，由水行政主管部門實(shí)施管理。本條第三款將河道分成有堤防的河道和無堤防的河道，并分別規(guī)定了河道管理范圍劃定的原則，即有堤防的河道、湖泊，其管理范圍為兩岸堤防之間的水域、沙洲、灘地、行洪區(qū)和堤防及護(hù)堤地；無堤防的河道、湖泊，其管理范圍為歷史最高洪水位或者設(shè)計洪水位之間的水域、沙洲、灘地和行洪區(qū)。《河道管理?xiàng)l例》中已有此規(guī)定。《防洪法》將《河道管理?xiàng)l例》實(shí)施多年來行之有效的規(guī)定上升為法律規(guī)范，使其更加明確具體。《河道管理?xiàng)l例》頒布實(shí)施以來，全國普遍開展了河道、湖泊管理范圍的確權(quán)劃界工作。1992年原國家土地管理局、水利部聯(lián)合發(fā)布了“關(guān)于水利工程用地確權(quán)有關(guān)問題的通知”（［1992］國土（籍）字第11號），對水利工程用地及其管理和保護(hù)范圍內(nèi)的土地的劃界、登記發(fā)證問題作出了規(guī)定。河道、湖泊管理范圍的具體劃定，依照本條第四款的規(guī)定，流域管理機(jī)構(gòu)直接管理的河道、湖泊管理范圍，由流域管理機(jī)構(gòu)會同有關(guān)縣級以上地方人民政府依照前款規(guī)定界定；其他河道、湖泊管理范圍，由有關(guān)縣級以上地方人民政府依照有無堤防的不同情況分別界定。