各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，各計劃單列市（區(qū)）人民政府：

　　《關(guān)于探索建立農(nóng)村基層社會保障制度的報告》已經(jīng)國務(wù)院同意，并指出：“我國農(nóng)村地域廣闊，各地情況不一，開展這項工作需逐步進行，應(yīng)以民政部為主先進行探索和試點，不宜一下鋪開。”現(xiàn)將民政部給國務(wù)院的報告印發(fā)你們，望把這項工作納入政府議事日程，并積極探索建立農(nóng)村基層社會保障制度的工作。

　　附：民政部關(guān)于探索建立農(nóng)村基層社會保障制度的報告（1986年12月24日）

　　“七五”計劃明確提出，“七五”期間，我國要建立社會保障制度的雛形。這是一項重大決策。社會保障制度在西方國家已有一百多年歷史，在我國還是一個新的課題，特別是在農(nóng)村更是全新的領(lǐng)域。為了探索建立農(nóng)村社會保障制度的問題，我部于一九八六年初即組織力量調(diào)查研究，開展理論探討，并在經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)進行了試點。十月中旬又在江蘇省沙洲縣召開座談會，邀請各省、自治區(qū)、直轄市的民政廳（局）長、中央有關(guān)部門和一些專家學(xué)者，探討了在我國農(nóng)村建立社會保障制度的必要性和可行性，初步形成了一些粗線條的構(gòu)想。現(xiàn)將主要意見報告如下：

　　一、新形勢下的新情況

　　農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的巨大成功，使中國農(nóng)村出現(xiàn)了飛躍式的進步，從經(jīng)濟領(lǐng)域到思想觀念，都發(fā)生了重大變化。但由于農(nóng)村改革正處于兩種體制并存的過渡時期，新舊體制還在發(fā)生摩擦，為新體制服務(wù)的一些配套工程還沒有相應(yīng)地建立起來，因而各地程度不同地出現(xiàn)了一些新的社會問題。主要是：一、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、勞力結(jié)構(gòu)的變化，促使家庭向小型化轉(zhuǎn)變，家庭的養(yǎng)老扶幼功能在削弱；二、生活條件和醫(yī)療條件改善，人口壽命延長，老年比重增加，養(yǎng)老任務(wù)加重；三、一些地區(qū)原有的集體保障功能削弱，新的保障體制沒有建立；四、由于千千萬萬農(nóng)民從事商品生產(chǎn)，參與流通，進入多種經(jīng)營領(lǐng)域，風(fēng)險加大；五、一些地區(qū)已出現(xiàn)揮霍浪費的現(xiàn)象，婚喪嫁娶大操大辦更為普遍，消費需要積極引導(dǎo)。特別值得注意的是一些地區(qū)受一九五八年“共產(chǎn)風(fēng)”的影響，又出現(xiàn)了“十個不要錢”、“八項免費”，大包大攬社會福利的傾向。這些新的問題，要求我們必須采取相應(yīng)的對策，必須有緊迫感，理順各種關(guān)系，拖得越久，積累的問題越多，解決問題越困難。這不僅影響農(nóng)村社會的安定，而且將影響農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的深入進行和社會主義精神文明建設(shè)。

　　大家認為，適應(yīng)農(nóng)村新的形勢，建立農(nóng)村基層社會保障制度，已經(jīng)成為農(nóng)村經(jīng)濟體制改革必然的配套措施。目前，不少地方的群眾已經(jīng)自發(fā)地開展了這方面的工作，我們應(yīng)抓緊時機，因勢利導(dǎo)，積極工作，實現(xiàn)“七五”計劃的要求。

　　二、農(nóng)村基層社會保障制度雛形的構(gòu)思

　　大家認為，社會保障制度是經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，必須與經(jīng)濟發(fā)展的水平相適應(yīng)。建立我國農(nóng)村的社會保障制度，要從我國國情出發(fā)，以國家、集體、個人承受能力為限度。當(dāng)前，要以“社區(qū)”為單位，以自我保障為主，充分重視家庭的保障作用。在起步時，要注意這樣幾個問題：

　　一是范圍要由小到大。根據(jù)我國農(nóng)村地域遼闊、經(jīng)濟發(fā)展不平衡的特點。目前只能先建立“社區(qū)型”的以鄉(xiāng)為單位的社會保障網(wǎng)絡(luò)。在自愿的基礎(chǔ)上，把農(nóng)民組織起來，實行自我保障，然后隨著經(jīng)濟的發(fā)展，逐步擴展，逐步完善，形成全縣、全省以致全國的保障體系，最后經(jīng)過立法，成為國家頒布的社會保障制度。

　　二是內(nèi)容要因地制宜，由少到多。我國東部、中部、西部三個經(jīng)濟地帶的自然資源、經(jīng)濟發(fā)展水平差別很大，保障的內(nèi)容不可能搞一個模式。目前，貧困地區(qū)主要搞救濟和優(yōu)撫，首先解決五保戶和群眾的溫飽；經(jīng)濟中等水平地區(qū)，在救濟優(yōu)撫的基礎(chǔ)上，開展福利生產(chǎn)，興辦福利事業(yè)，開展群眾性的互助儲金活動；經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，應(yīng)在上述基礎(chǔ)上，積極引導(dǎo)群眾開展社會保險。無論哪類地區(qū)，都應(yīng)先從解決群眾最急需的項目開始，隨著經(jīng)濟發(fā)展逐漸增加。

　　三是標(biāo)準(zhǔn)要由低到高。由于社會保障的標(biāo)準(zhǔn)具有不可逆轉(zhuǎn)性，開始時標(biāo)準(zhǔn)要低，從維持最低生活水平做起，量力而行，循序漸進，不能超越國家、集體和個人的承擔(dān)能力。

　　三、資金來源

　　大家認為，妥善地研究解決資金來源，建立基金制度，是社會保障制度的重要條件。“七五”計劃指出，要“通過多種渠道籌集社會保障基金，改變過去全部由國家包下來的辦法”。農(nóng)村社會保障的資金籌集，也要貫徹這一精神。根據(jù)我國農(nóng)村集體積累和農(nóng)民個人收入不高，各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡等特點，農(nóng)村社會保障資金的籌集不僅不能照搬國外做法，也不能照搬國內(nèi)城市的做法。不同地區(qū)要采取不同的籌措辦法。貧困地區(qū)，以國家提供的救災(zāi)費、救濟款、優(yōu)撫費和各級財政補貼為基本保障資金，繼續(xù)發(fā)揮現(xiàn)有福利網(wǎng)絡(luò)的作用。這些地區(qū)的群眾無力出錢，可在自愿的原則下，開展互助儲金活動。富裕地區(qū)，要采取國家、集體、個人三方合理分擔(dān)的辦法。具體分擔(dān)比例，要根據(jù)保障項目的不同性質(zhì)而區(qū)別對待。這類地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)比較發(fā)達，可以提取一部分資金；群眾比較富裕，個人也應(yīng)出點錢；有的保障項目甚至應(yīng)以個人出錢為基礎(chǔ)，以便增強群眾的自我保障觀念，把個人在社會保障中的權(quán)力和義務(wù)統(tǒng)一起來，防止產(chǎn)生依賴思想。

　　應(yīng)該指出的是：社會保險是一項社會安全制度，不同于一般的財產(chǎn)保險。其目的在于保障人民在生病、致殘、失業(yè)、年老失去勞動能力時，得到必要的生活保障。我國在城市已建立起以勞動保險、公費醫(yī)療、職工離退休為主體的社會保險。在農(nóng)村還沒有這方面的工作，必須探索。

　　社會保障資金要按不同的保障項目，分別建立基金制，這些基金要與地方財政分開，單獨列戶，自主管理，群眾監(jiān)督。并通過生產(chǎn)的發(fā)展，逐步加以擴大。

　　四、重視家庭的作用

　　家庭是我國農(nóng)村傳統(tǒng)的保障單位，分布最廣，覆蓋面最大。家庭的照料比任何專門機構(gòu)更情愿，更有效。因此，在我國建立社會保障制度，一定要吸取西方國家過多的社會保障促成家庭解體的教訓(xùn)，發(fā)揮家庭的保障作用，可以減輕社會壓力。

　　發(fā)揮家庭保障作用，一是要加強宣傳教育，樹立良好的道德風(fēng)尚。二是要堅持依法辦事，用法律保護老人和兒童。要通過普法教育，使社會成員都懂得，父母有扶養(yǎng)未成年子女的義務(wù)，成年子女有贍養(yǎng)扶助父母的義務(wù)。三是逐步實行鼓勵家庭保障的優(yōu)惠政策和開展有效服務(wù)。此外，在實際工作中還可采取一些具體措施。如：建立必要的制度，把敬老扶幼列入鄉(xiāng)規(guī)民約；在鄉(xiāng)、村成立老年人自愿的組織——老人協(xié)會，維護自己的合法權(quán)益；提倡和表彰親朋鄰里互助互濟的風(fēng)氣，重視和支持社會服務(wù)事業(yè)的發(fā)展等。

　　五、明確主管的部門

　　社會保障作為一種制度，在我國是新事物，但許多具體工作，已經(jīng)開展多年。民政部門承擔(dān)的工作任務(wù)，相當(dāng)部分屬于社會保障的范疇。根據(jù)“七五”計劃界定，社會保障包括社會保險、社會福利、社會救濟、優(yōu)扶工作四項內(nèi)容，除社會保險由幾個部門分別承擔(dān)外，其余三項都是民政部門已經(jīng)主管的任務(wù)。而且民政部門已建立了一套比較完善的組織系統(tǒng)，培養(yǎng)了一批熟悉這項業(yè)務(wù)的干部隊伍，積累了一定的經(jīng)驗。

　　探索在農(nóng)村建立社會保障制度，是一項復(fù)雜的工作，任務(wù)繁重，要求緊迫。必須有一個主管部門，抓試點，搞規(guī)劃，進行理論探討，政策研究，總結(jié)經(jīng)驗，反映情況。民政部愿意承擔(dān)這項任務(wù)。

　　以上構(gòu)想是否妥當(dāng)，請批示。