國家稅務(wù)總局令

　　(第41號)

　　《稅收規(guī)范性文件制定管理辦法》已經(jīng)2017年2月24日國家稅務(wù)總局第1次局務(wù)會議審議通過，現(xiàn)予公布，自2017年7月1日起施行。

　　國家稅務(wù)總局局長：王軍

　　2017年5月16日

　　稅收規(guī)范性文件制定管理辦法

　　第一章 總 則

　　第一條 為了規(guī)范稅收規(guī)范性文件制定和管理工作，落實(shí)稅收法定，促進(jìn)稅務(wù)機(jī)關(guān)依法行政，保障稅務(wù)行政相對人的合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國立法法》《規(guī)章制定程序條例》《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》等法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)定，結(jié)合稅務(wù)機(jī)關(guān)工作實(shí)際，制定本辦法。

　　第二條 本辦法所稱稅收規(guī)范性文件，是指縣以上稅務(wù)機(jī)關(guān)依照法定職權(quán)和規(guī)定程序制定并發(fā)布的，影響稅務(wù)行政相對人權(quán)利、義務(wù)，在本轄區(qū)內(nèi)具有普遍約束力并反復(fù)適用的文件。

　　國家稅務(wù)總局制定的稅務(wù)部門規(guī)章，不屬于本辦法所稱的稅收規(guī)范性文件。

　　第三條 稅收規(guī)范性文件的起草、審查、決定、發(fā)布、備案、清理等工作，適用本辦法。

　　第四條 制定稅收規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持科學(xué)、民主、公開、統(tǒng)一的原則，符合法律、法規(guī)、規(guī)章以及上級稅收規(guī)范性文件的規(guī)定，遵循本辦法規(guī)定的制定規(guī)則和制定程序。

　　第五條 稅收規(guī)范性文件不得設(shè)定稅收開征、停征、減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅事項(xiàng)，不得設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政事業(yè)性收費(fèi)以及其他不得由稅收規(guī)范性文件設(shè)定的事項(xiàng)。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的設(shè)定減稅、免稅等事項(xiàng)除外。

　　第六條 縣稅務(wù)機(jī)關(guān)制定稅收規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章或者省以上稅務(wù)機(jī)關(guān)稅收規(guī)范性文件的明確授權(quán);沒有授權(quán)又確需制定稅收規(guī)范性文件的，應(yīng)當(dāng)提請上一級稅務(wù)機(jī)關(guān)制定。

　　縣以下(不含本級)稅務(wù)機(jī)關(guān)以及各級稅務(wù)機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)和臨時性機(jī)構(gòu)，不得以自己的名義制定稅收規(guī)范性文件。

　　第二章 制定規(guī)則

　　第七條 稅收規(guī)范性文件可以使用“辦法”“規(guī)定”“規(guī)程”“規(guī)則”等名稱，但是不得稱“條例”“實(shí)施細(xì)則”“通知”“批復(fù)”等。

　　上級稅務(wù)機(jī)關(guān)對下級稅務(wù)機(jī)關(guān)有關(guān)特定稅務(wù)行政相對人的特定事項(xiàng)如何適用稅收法律、法規(guī)、規(guī)章或者稅收規(guī)范性文件的請示所作的批復(fù)，需要普遍適用的，應(yīng)當(dāng)按照本辦法規(guī)定的制定規(guī)則和制定程序另行制定稅收規(guī)范性文件。

　　第八條 稅收規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要，明確制定目的和依據(jù)、適用范圍和主體、權(quán)利義務(wù)、具體規(guī)范、操作程序、施行日期或者有效期限等事項(xiàng)。

　　第九條 制定稅收規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)做到內(nèi)容具體、明確，內(nèi)在邏輯嚴(yán)密，語言規(guī)范、簡潔、準(zhǔn)確，避免產(chǎn)生歧義，具有可操作性。

　　第十條 稅收規(guī)范性文件可以采用條文式或者段落式表述。

　　采用條文式表述的稅收規(guī)范性文件，需要分章、節(jié)、條、款、項(xiàng)、目的，章、節(jié)應(yīng)當(dāng)有標(biāo)題，章、節(jié)、條的序號用中文數(shù)字依次表述;款不編序號;項(xiàng)的序號用中文數(shù)字加括號依次表述;目的序號用阿拉伯?dāng)?shù)字依次表述。

　　第十一條 上級稅務(wù)機(jī)關(guān)需要下級稅務(wù)機(jī)關(guān)對規(guī)章和稅收規(guī)范性文件細(xì)化具體操作規(guī)定的，可以授權(quán)下級稅務(wù)機(jī)關(guān)制定具體的實(shí)施辦法。

　　被授權(quán)稅務(wù)機(jī)關(guān)不得將被授予的權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機(jī)關(guān)。

　　第十二條 稅收規(guī)范性文件由制定機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)解釋。制定機(jī)關(guān)不得將稅收規(guī)范性文件的解釋權(quán)授予本級機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者下級稅務(wù)機(jī)關(guān)。

　　稅收規(guī)范性文件有下列情形之一的，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時作出解釋：

　　(一)稅收規(guī)范性文件的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義的;

　　(二)稅收規(guī)范性文件制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確適用依據(jù)的。

　　下級稅務(wù)機(jī)關(guān)在適用上級稅務(wù)機(jī)關(guān)制定的稅收規(guī)范性文件時認(rèn)為存在本條第二款規(guī)定情形之一的，應(yīng)當(dāng)提請制定機(jī)關(guān)解釋。

　　第十三條 稅收規(guī)范性文件不得溯及既往，但是為了更好地保護(hù)稅務(wù)行政相對人權(quán)利和利益而作出的特別規(guī)定除外。

　　第十四條 稅收規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)自發(fā)布之日起30日后施行。

　　稅收規(guī)范性文件發(fā)布后不立即施行將有礙執(zhí)行的，可以自發(fā)布之日起施行。

　　與法律、法規(guī)、規(guī)章或者上級機(jī)關(guān)決定配套實(shí)施的稅收規(guī)范性文件，其施行日期需要與前述文件保持一致的，不受本條第一款、第二款時限規(guī)定的限制。

　　第三章 制定程序

　　第十五條 稅收規(guī)范性文件由制定機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé)起草。內(nèi)容涉及兩個或者兩個以上部門的，由制定機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人指定牽頭起草部門。

　　第十六條 各級稅務(wù)機(jī)關(guān)從事政策法規(guī)工作的部門或者人員(以下統(tǒng)稱“政策法規(guī)部門”)負(fù)責(zé)對稅收規(guī)范性文件進(jìn)行審查，包括合法性審查和世界貿(mào)易組織規(guī)則合規(guī)性評估。

　　未經(jīng)政策法規(guī)部門審查的稅收規(guī)范性文件，辦公廳(室)不予核稿，制定機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不予簽發(fā)。

　　第十七條 起草稅收規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查研究，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，聽取基層稅務(wù)機(jī)關(guān)意見。對稅務(wù)行政相對人權(quán)利和義務(wù)可能產(chǎn)生重大影響的稅收規(guī)范性文件，除實(shí)施前依法需要保密的外，起草部門應(yīng)當(dāng)聽取公眾意見。必要時，起草部門應(yīng)當(dāng)邀請政策法規(guī)部門共同聽取意見。

　　聽取意見可以采取書面、網(wǎng)上征求意見，或者召開座談會、論證會等多種形式。

　　第十八條 起草稅收規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)明確列舉擬被該文件廢止的文件的名稱、文號以及條款，避免與本機(jī)關(guān)已發(fā)布的稅收規(guī)范性文件相矛盾。

　　同一事項(xiàng)已由多個稅收規(guī)范性文件作出規(guī)定的，起草部門在起草同類文件時，應(yīng)當(dāng)對有關(guān)文件進(jìn)行歸并、整合。

　　第十九條 稅收規(guī)范性文件送審稿應(yīng)當(dāng)由起草部門負(fù)責(zé)人簽署后，送交政策法規(guī)部門審查。

　　送審稿內(nèi)容涉及征管業(yè)務(wù)及其工作流程的，應(yīng)當(dāng)于送交審查前會簽征管科技部門;涉及其他業(yè)務(wù)主管部門工作的，應(yīng)當(dāng)于送交審查前會簽相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門;未按規(guī)定會簽的，政策法規(guī)部門不予審查。

　　起草部門認(rèn)定送審稿屬于重要文件的，應(yīng)當(dāng)注明“請主要負(fù)責(zé)人會簽”。

　　第二十條 起草部門將送審稿送交審查時，應(yīng)當(dāng)一并提供下列材料：

　　(一)起草說明，包括制定目的、制定依據(jù)、必要性與可行性、起草過程、征求意見以及采納情況、對稅務(wù)行政相對人權(quán)利和利益可能產(chǎn)生影響的評估情況、施行日期的說明、相關(guān)文件銜接處理情況以及其他需要說明的事項(xiàng);

　　(二)稅收規(guī)范性文件解讀稿，包括文件出臺的背景、意義，文件內(nèi)容的重點(diǎn)、理解的難點(diǎn)、必要的舉例說明和落實(shí)的措施要求等;

　　(三)作為制定依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章以及稅收規(guī)范性文件紙質(zhì)或者電子文本;

　　(四)會簽單位意見以及采納情況;

　　(五)其他相關(guān)材料。

　　按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)對送審稿進(jìn)行公平競爭審查的，起草部門應(yīng)當(dāng)提供相關(guān)審查材料。

　　第二十一條 制定內(nèi)容簡單的稅收規(guī)范性文件，起草部門在征求意見、提供材料等方面可以從簡適用本辦法第十七條、第二十條的規(guī)定。

　　從簡適用第二十條的，不得缺少起草說明和稅收規(guī)范性文件解讀稿。

　　第二十二條 政策法規(guī)部門應(yīng)當(dāng)就下列事項(xiàng)進(jìn)行合法性審查：

　　(一)是否超越法定權(quán)限;

　　(二)是否具有法定依據(jù);

　　(三)是否違反法律、法規(guī)、規(guī)章以及上級稅務(wù)機(jī)關(guān)稅收規(guī)范性文件的規(guī)定;

　　(四)是否設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政事業(yè)性收費(fèi)以及其他不得由稅收規(guī)范性文件設(shè)定的事項(xiàng);

　　(五)是否違法、違規(guī)減損稅務(wù)行政相對人的合法權(quán)利和利益，或者違法、違規(guī)增加其義務(wù);

　　(六)是否違反本辦法規(guī)定的制定規(guī)則或者程序;

　　(七)是否與本機(jī)關(guān)制定的其他稅收規(guī)范性文件進(jìn)行銜接。

　　對審查中發(fā)現(xiàn)的明顯不適當(dāng)?shù)囊?guī)定，政策法規(guī)部門可以提出刪除或者修改的建議。

　　政策法規(guī)部門審查過程中認(rèn)為有必要的，可以通過召開座談會、論證會等形式聽取相關(guān)各方意見。

　　第二十三條 政策法規(guī)部門進(jìn)行合法性審查，根據(jù)不同情況提出審查意見：

　　(一)認(rèn)為送審稿沒有問題或者經(jīng)過協(xié)商達(dá)成一致意見的，提出審查通過意見;

　　(二)認(rèn)為起草部門應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充征求意見，或者對重大分歧意見沒有合理說明的，退回起草部門補(bǔ)充征求意見或者作出進(jìn)一步說明;

　　(三)認(rèn)為送審稿存在問題，經(jīng)協(xié)商不能達(dá)成一致意見的，提出書面審查意見后，退回起草部門。

　　第二十四條 政策法規(guī)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)世界貿(mào)易組織規(guī)則對送審稿進(jìn)行合規(guī)性評估，并提出評估意見。

　　第二十五條 送審稿經(jīng)政策法規(guī)部門審查通過的，按公文處理程序報(bào)制定機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人簽發(fā)。

　　第二十六條 送審稿有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)由起草部門提請集體討論決定：

　　(一)涉及重大公共利益或者對稅務(wù)行政相對人合法權(quán)益、稅收管理產(chǎn)生重大影響的;

　　(二)審查存在不同意見且協(xié)商未達(dá)成一致的。

　　第二十七條 稅務(wù)機(jī)關(guān)牽頭與其他機(jī)關(guān)聯(lián)合制定涉稅文件，省以下稅務(wù)機(jī)關(guān)代地方人大及其常務(wù)委員會、政府起草涉稅文件，業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)當(dāng)將文件送審稿或者會簽文本送交政策法規(guī)部門審查。

　　經(jīng)其他機(jī)關(guān)會簽后，文件內(nèi)容有實(shí)質(zhì)性變動的，起草部門應(yīng)當(dāng)重新送交政策法規(guī)部門審查。

　　第二十八條 稅收規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)以公告形式發(fā)布;未以公告形式發(fā)布的，不得作為稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法依據(jù)。

　　第二十九條 制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時在本級政府公報(bào)、稅務(wù)部門公報(bào)、本轄區(qū)范圍內(nèi)公開發(fā)行的報(bào)紙或者在政府網(wǎng)站、稅務(wù)機(jī)關(guān)網(wǎng)站上刊登稅收規(guī)范性文件。

　　不具備本條第一款所述發(fā)布條件的稅務(wù)機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)通過公告欄或者宣傳材料等形式，在辦稅服務(wù)廳等公共場所及時發(fā)布稅收規(guī)范性文件。

　　第三十條 制定機(jī)關(guān)的起草部門和政策法規(guī)部門應(yīng)當(dāng)及時跟蹤了解稅收規(guī)范性文件的施行情況。

　　對實(shí)施機(jī)關(guān)或者稅務(wù)行政相對人反映存在問題的稅收規(guī)范性文件，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行認(rèn)真分析評估，并及時研究提出處理意見。

　　第四章 備案審查

　　第三十一條 稅收規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)備案審查，實(shí)行有件必備、有備必審、有錯必糾。

　　第三十二條 省以下稅務(wù)機(jī)關(guān)的稅收規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)自發(fā)布之日起30日內(nèi)向上一級稅務(wù)機(jī)關(guān)報(bào)送備案。

　　省稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)于每年3月1日前向國家稅務(wù)總局報(bào)送上一年度本轄區(qū)內(nèi)稅務(wù)機(jī)關(guān)發(fā)布的稅收規(guī)范性文件目錄。

　　第三十三條 報(bào)送稅收規(guī)范性文件備案，應(yīng)當(dāng)提交備案報(bào)告和以下材料的電子文本：

　　(一)稅收規(guī)范性文件備案報(bào)告表;

　　(二)稅收規(guī)范性文件;

　　(三)起草說明;

　　(四)稅收規(guī)范性文件解讀稿。

　　第三十四條 上一級稅務(wù)機(jī)關(guān)的政策法規(guī)部門具體負(fù)責(zé)稅收規(guī)范性文件備案登記、審查、督促整改和考核等工作。

　　業(yè)務(wù)主管部門承擔(dān)其職能范圍內(nèi)的稅收規(guī)范性文件審查工作，并按照規(guī)定時限向政策法規(guī)部門送交審查意見。

　　第三十五條 報(bào)送備案的稅收規(guī)范性文件資料齊全的，上一級稅務(wù)機(jī)關(guān)政策法規(guī)部門予以備案登記;資料不齊全的，通知制定機(jī)關(guān)限期補(bǔ)充報(bào)送。

　　第三十六條 上一級稅務(wù)機(jī)關(guān)對報(bào)送備案的稅收規(guī)范性文件進(jìn)行審查時，可以征求相關(guān)部門意見;需要了解相關(guān)情況的，可以要求制定機(jī)關(guān)提交情況說明或者補(bǔ)充材料。

　　第三十七條 上一級稅務(wù)機(jī)關(guān)對報(bào)送備案的稅收規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)就本辦法第二十二條所列事項(xiàng)以及是否符合世界貿(mào)易組織規(guī)則進(jìn)行審查。

　　第三十八條 上一級稅務(wù)機(jī)關(guān)審查發(fā)現(xiàn)報(bào)送備案的稅收規(guī)范性文件存在問題需要糾正或者補(bǔ)正的，應(yīng)當(dāng)通知制定機(jī)關(guān)在規(guī)定的時限內(nèi)糾正或者補(bǔ)正。

　　制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按期糾正或者補(bǔ)正，并于規(guī)定時限屆滿之日起30日內(nèi)，將處理情況報(bào)告上一級稅務(wù)機(jī)關(guān)。

　　第三十九條 對未報(bào)送備案或者不按時報(bào)送備案的，上一級稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)要求制定機(jī)關(guān)限期報(bào)送;逾期仍不報(bào)送的，予以通報(bào)，并責(zé)令限期改正。

　　第四十條 稅務(wù)行政相對人認(rèn)為稅收規(guī)范性文件違反稅收法律、法規(guī)、規(guī)章或者上級稅收規(guī)范性文件規(guī)定的，可以向制定機(jī)關(guān)或者其上一級稅務(wù)機(jī)關(guān)書面提出審查的建議，制定機(jī)關(guān)或者其上一級稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法及時研究處理。

　　有稅收規(guī)范性文件制定權(quán)的稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立書面審查建議的處理制度和工作機(jī)制。

　　第五章 文件清理

　　第四十一條 制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時對稅收規(guī)范性文件進(jìn)行清理，形成文件清理長效機(jī)制。

　　清理采取日常清理和集中清理相結(jié)合的方法。

　　第四十二條 日常清理由業(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé)。

　　業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)立法變化以及稅收工作發(fā)展需要，對稅收規(guī)范性文件進(jìn)行及時清理。

　　第四十三條 有下列情形之一的，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行集中清理：

　　(一)上級機(jī)關(guān)部署的;

　　(二)新的法律、法規(guī)頒布或者法律、法規(guī)進(jìn)行重大修改，對稅收執(zhí)法產(chǎn)生普遍影響的。

　　第四十四條 集中清理由政策法規(guī)部門負(fù)責(zé)牽頭組織，業(yè)務(wù)主管部門分工負(fù)責(zé)。

　　業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)當(dāng)在規(guī)定期限內(nèi)列出需要清理的稅收規(guī)范性文件目錄，并提出清理意見;政策法規(guī)部門應(yīng)當(dāng)對業(yè)務(wù)主管部門提出的文件目錄以及清理意見進(jìn)行匯總、審查后，提請集體討論決定。

　　清理過程中，業(yè)務(wù)主管部門和政策法規(guī)部門應(yīng)當(dāng)聽取有關(guān)各方意見。

　　第四十五條 對清理中發(fā)現(xiàn)存在問題的稅收規(guī)范性文件，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)分類處理：

　　(一)有下列情形之一的，宣布失效：

　　1.調(diào)整對象滅失;

　　2.不需要繼續(xù)執(zhí)行的。

　　(二)有下列情形之一的，宣布廢止：

　　1.違反上位法規(guī)定的;

　　2.已被新的規(guī)定替代的;

　　3.明顯不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要的。

　　(三)有下列情形之一的，予以修改：

　　1.與本機(jī)關(guān)稅收規(guī)范性文件相矛盾的;

　　2.與本機(jī)關(guān)稅收規(guī)范性文件相重復(fù)的;

　　3.存在漏洞或者難以執(zhí)行的。

　　稅收規(guī)范性文件部分內(nèi)容被修改的，應(yīng)當(dāng)全文發(fā)布修改后的稅收規(guī)范性文件。

　　第四十六條 制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時發(fā)布日常清理結(jié)果;在集中清理結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一發(fā)布失效、廢止的稅收規(guī)范性文件目錄。

　　上級稅務(wù)機(jī)關(guān)發(fā)布清理結(jié)果后，下級稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時對本機(jī)關(guān)制定的稅收規(guī)范性文件相應(yīng)進(jìn)行清理。

　　第六章 附 則

　　第四十七條 稅收規(guī)范性文件的解釋、修改或者廢止，參照本辦法的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

　　第四十八條 各級稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)有督察內(nèi)審職責(zé)的部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對稅收規(guī)范性文件制定管理工作的監(jiān)督。

　　第四十九條 稅收規(guī)范性文件合規(guī)性評估的具體實(shí)施辦法由國家稅務(wù)總局另行制定。

　　第五十條 本辦法自2017年7月1日起施行。《稅收規(guī)范性文件制定管理辦法》(國家稅務(wù)總局令第20號公布)同時廢止。