各省、自治區、直轄市國土資源廳（國土環境資源廳、國土資源和房屋管理局、房屋土地資源管理局、規劃與國土資源局），計劃單列市國土資源行政主管部門，解放軍土地管理局，新疆生產建設兵團國土資源局：

　　《全國土地開發整理規劃》（以下簡稱《規劃》）已經部長辦公會審查通過，現印發給你們，請認真貫徹實施。

　　土地開發整理規劃是土地利用總體規劃的補充，是科學指導土地開發整理活動的重要依據，對規范土地開發整理活動，保護和改善生態環境，確保耕地占補平衡，實現耕地保護目標具有重要意義。各地要提高對《規劃》實施和土地開發整理規劃工作的認識，采取有效措施，全面貫徹實施《規劃》，發揮規劃對土地開發整理活動的宏觀調控和引導作用，促進土地開發整理活動健康、有序開展。

　　各省、自治區、直轄市國土資源管理部門要以《規劃》為依據，盡快組織完成省級土地開發整理規劃的編制工作。同時，要加強對基層各級土地開發整理規劃編制的督促和指導，盡快完成規劃編制。

　　土地開發整理規劃一經批準，必須嚴格執行。土地開發、整理和復墾活動都必須符合土地利用總體規劃和土地開發整理規劃。土地開發整理項目的立項審查、規劃設計、項目實施和檢查驗收，都必須依據土地開發整理規劃。凡沒有土地開發整理規劃的土地開發整理項目，一律不得安排。

　　要加強土地開發整理規劃實施的監督檢查工作。逐步建立健全土地開發整理規劃實施的監督管理制度，將規劃實施情況作為土地執法巡查的重要內容，定期對土地開發整理規劃實施情況進行監督檢查。對違反規劃的行為，要依法嚴肅查處，保證規劃的有效實施。

　

二○○三年三月七日


　

　
全國土地開發整理規劃

　

（2001--2010年）

　

　

國土資源部

　

二○○三年三月

　

　

　

　

目 錄

　

一、土地開發整理的基本狀況與面臨的形勢 *

二、土地開發整理目標與基本方針 *

三、土地開發整理重點區域 *

四、土地開發整理重大工程 *

五、投資測算與籌資分析 *

六、規劃實施的保障措施 *

七、附 件 *

　

全國土地開發整理規劃

　　土地資源是經濟社會可持續發展的重要基礎。為貫徹 “十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，實施可持續發展戰略，落實《全國土地利用總體規劃綱要》（以下簡稱《綱要》），實現保護耕地的目標，依據《土地管理法》及國家有關土地開發整理的方針、政策，制定《全國土地開發整理規劃》（以下簡稱《規劃》）。

　　《規劃》的主要任務是：圍繞全面建設小康社會的奮斗目標，按照搞好國土資源綜合整治、提高糧食綜合生產能力、保護生態環境的總體要求，依據《綱要》，明確全國土地開發整理目標、任務和基本方針，確定重點區域，安排重大工程，制定實施規劃的保障措施。編制《規劃》的原則是：以提高土地資源尤其是耕地資源可持續利用能力為根本出發點，堅持“在保護中開發，在開發中保護”，實現土地開發整理與生態建設相結合，改善生態環境；堅持內涵挖潛，突出土地整理和復墾，推進土地利用方式由粗放向集約轉變；堅持耕地占補平衡，補充耕地數量，提高耕地質量。

　　《規劃》包含土地整理、土地復墾和土地開發三項內容。土地整理是指采用工程、生物等措施，對田、水、路、林、村進行綜合整治，增加有效耕地面積，提高土地質量和利用效率，改善生產、生活條件和生態環境的活動；土地復墾是指采用工程、生物等措施，對在生產建設過程中因挖損、塌陷、壓占造成破壞、廢棄的土地和自然災害造成破壞、廢棄的土地進行整治，恢復利用的活動；土地開發是指在保護和改善生態環境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，采用工程、生物等措施，將未利用土地資源開發利用的活動。

　　《規劃》以2000年為基期，規劃期至2010年。《規劃》的范圍未包括香港特別行政區、澳門特別行政區和臺灣省。

一、土地開發整理的基本狀況與面臨的形勢

（一）基本狀況

　　土地開發整理是補充耕地、實現耕地占補平衡，改善生產條件和生態環境，提高土地生產能力的重要途徑。為積極穩妥地推進土地開發整理工作，國家加強了土地開發整理的宏觀調控，制定并實施了土地整理新增耕地指標折抵等配套政策；逐步建立了土地開發整理項目管理制度，有效組織實施了國家投資土地開發整理項目；初步形成了土地開發整理的投入機制，探索推進了土地開發整理產業化；開展了資源調查評價和技術標準體系建設工作，建立了專門機構和專業隊伍。通過積極探索和實踐，全國土地開發整理工作取得了明顯成效：

　　——補充了耕地數量，基本實現了“占補平衡”。1997—2000年，通過土地開發整理，全國累計補充耕地84.93萬公頃（1274萬畝），平均每年21.23萬公頃（318萬畝）。其中整理復墾補充耕地28.27萬公頃（424萬畝），開發補充耕地56.67萬公頃（850萬畝）。2000年全國基本實現了建設占用與補充耕地平衡。

　　——提高了耕地質量，增強了耕地生產能力。結合基本農田建設，通過廣泛實施以田、水、路、林、村綜合整治為主要內容的土地整理，完善農田基礎設施，改善生產條件，穩步提高了土地質量，增強了糧食綜合生產能力。

　　——優化了利用結構，促進了土地集約利用。通過大力推廣以“農田向規模經營集中、農村居民點向中心村和小城鎮集中、工業向園區集中”為重點的土地整理，不斷優化土地利用結構，土地的集約化程度和利用效益明顯提高。

　　——改善了生態環境，取得了經濟社會效益。通過土地開發整理和復墾，促進了生態環境建設和重點礦區生態環境恢復治理，生態環境得到逐步改善；降低了農業生產成本，增加了農民收入，促進了資源枯竭型城市經濟轉型，經濟效益明顯；擴大了就業空間，改善了農村居住環境，推動了農村精神文明建設，有力地維護了社會穩定。

　　目前，我國有組織的土地開發整理工作還處于起步階段，一些地方還存在著“重開發、輕整理和復墾”、“重數量、輕質量和生態”的問題；土地利用規劃對土地開發整理活動的宏觀調控和引導作用尚未得到充分發揮；缺少土地開發整理專項法規，規范化管理還不夠到位；資金投入不足，促進土地開發整理的利益分配機制尚未形成，土地開發整理的社會化產業化有待進一步推進。

（二）土地開發整理潛力

　　據調查測算，全國土地開發整理補充耕地的總潛力為1340萬公頃（20100萬畝）。其中：

　　1. 土地整理潛力：全國土地整理補充耕地潛力約600萬公頃（9000萬畝），占補充耕地總潛力的45%。

　　我國現有農田中普遍存在著田塊分割細碎、田坎過多、道路溝渠不整、農田基礎設施不完善、零星未利用地和廢棄地多的現象；農村居民點用地利用率低，北方農村居民點 “空心村”多，南方農村居民點布局零散。這種土地利用狀況難以適應全面建設小康社會的需要。通過合理規劃，整治道路溝渠，平整歸并零散地塊，充分利用零星土地，可以增加有效耕地面積約313.33萬公頃（4700萬畝）。通過對現有農村居民點逐步實施遷村并點、治理“空心村”、退宅還田等整理措施，可以增加有效耕地約286.67萬公頃（4300萬畝）。

　　2. 宜農土地后備資源開發潛力：全國有宜農土地后備資源4424萬公頃（66360萬畝），其中宜耕土地后備資源約988萬公頃（14820萬畝）。可開發補充耕地約586.67萬公頃（8800萬畝），占補充耕地總潛力的44%。

　　宜耕土地后備資源60%以上分布在西北部地區，水資源相對短缺，生態環境比較脆弱，開發利用制約因素多。

　　3. 土地復墾潛力：全國因工礦生產建設挖損、塌陷和壓占廢棄的土地約400萬公頃（6000萬畝），復墾可補充耕地的潛力約153.33萬公頃（2300萬畝），占補充耕地總潛力的11%，其中集中連片的約40.67萬公頃（610萬畝）。

　　工礦廢棄地集中分布在大型礦山和資源型城市周邊，主要是幾十年來開發建設中形成的歷史舊帳　　 。

（三）推進土地開發整理的有利條件和不利因素

　　今后10年，全面推進土地開發整理工作具備了許多有利條件，也存在一些不利因素。

　　有利條件：黨中央、國務院高度重視土地開發整理工作，提出“加強耕地特別是基本農田保護，積極推進土地整理和復墾”，明確了土地開發整理的方向和基本方針。實施可持續發展戰略，保護和建設生態環境，對轉變土地開發整理的觀念和方式，走內涵挖潛、集約利用的道路將產生巨大的推動作用。加入世界貿易組織后，對農業基礎設施建設和農業結構調整的迫切需求，為土地開發整理提供了廣闊的發展空間。依法征收的新增建設用地土地有償使用費、耕地開墾費等專項資金，為全面實施土地開發整理提供了有力的支撐。國家投資土地開發整理項目的實施，各地在實踐中創造和積累的豐富經驗，對整體推動全國工作具有重要的示范指導作用。各級國土資源管理部門逐步健全專門機構和專業隊伍，為全面開展土地開發整理工作提供了組織和技術保障。

　　不利因素：人口持續增長，國民經濟快速發展對耕地的需求增加，補充耕地的壓力進一步加大；土地粗放利用的觀念在短期內還難以完全扭轉，引導土地開發整理向內涵挖潛、集約利用轉變還需要做出艱苦的努力；易開發整理的土地后備資源逐步減少，補充耕地的成本提高，難度逐步加大；優質耕地集中地區占用耕地量大，后備資源集中地區水、熱條件差，補充優質耕地、保持和提高糧食綜合生產能力的任務更加繁重。

　　二、土地開發整理目標與基本方針

（一）目標

　　依據《綱要》的總體要求，適應國民經濟快速發展和生態環境建設的需要，按照占補平衡的基本原則，在充分考慮補充耕地的資源潛力、投入和區域協調的前提下，通過大力推進土地開發整理，補充耕地數量和質量不低于同期建設占用、災害損毀和農業結構調整損失的耕地，林地、牧草地等其他農用地得到有效增加，土地利用效率明顯提高，土地生態環境得到改善，土地資源尤其是耕地資源可持續利用能力進一步增強。具體目標是：

　　到2010年，全國土地開發整理補充耕地274萬公頃（4110萬畝），平均每年補充耕地27.4萬公頃（411萬畝）。其中：

　　——土地整理全面展開。到2010年，通過農田和農村居民點整理補充耕地165.87萬公頃（2488萬畝），平均每年16.59萬公頃（248.8萬畝）。

　　——新增工礦廢棄地得到全面復墾，歷史欠賬逐步消化。到2010年，通過消化歷史欠帳復墾工礦廢棄地補充耕地35.05萬公頃（526萬畝），平均每年3.51萬公頃（52.6萬畝）。

　　——在保護和改善生態環境的前提下，宜耕土地后備資源得到適度開發。到2010年，通過開發宜耕土地后備資源補充耕地73.04萬公頃（1096萬畝），平均每年7.3萬公頃（109.6萬畝）。

（二）基本方針

　　為了實現上述目標，必須貫徹以下基本方針：

　　1. 堅持耕地占補平衡。始終把增加有效耕地面積、提高糧食綜合生產能力和改善生態環境作為土地開發整理的重要任務，確保建設占用耕地占補平衡，在不計生態退耕的情況下，基本實現耕地總量動態平衡。

　　2. 堅持集約挖潛，突出土地整理和復墾。充分挖掘已利用土地和廢棄土地的潛力，大力開展“田、水、路、林、村”綜合整理和對工礦生產建設中塌陷、挖損、壓占廢棄土地的復墾，全面提高土地的利用率和產出率。

　　3. 堅持數量、質量和生態并重。在增加有效耕地面積的同時注重耕地質量的提高。正確處理土地開發整理與生態環境保護和建設的關系。土地開發要做好調查評價、論證，充分考慮水資源條件和灌溉條件，在確保不破壞并有利于改善生態環境的前提下進行，禁止毀林開荒、陡坡開墾、亂墾草場和破壞天然濕地。

　　4. 堅持土地整理與基本農田建設相結合。要優先開展基本農田整理，完善基礎設施，以建設促保護；按照現代農業發展要求，全面提升基本農田尤其是糧食主產區基本農田的生產能力。

（三）區域土地開發整理方向

　　按照《綱要》確定的土地利用分區，針對區域土地利用問題，結合資源潛力狀況，明確各區域土地開發整理方向。

　　——東南沿海區：包括上海市、江蘇省、浙江省、福建省、廣東省、海南省。區內人均耕地少，建設占用耕地數量較大，土地后備資源相對匱乏。本區要以農田整理、農村居民點整理和土地復墾為重點。突出內涵挖潛、集約利用，以增加有效耕地、提高土地質量為目標。結合基本農田建設、小城鎮建設和農業結構調整，大力推進農田向規模經營集中、農村居民點向中心村和小城鎮集中、工業向園區集中。在保護海洋生態環境的前提下，適度開發利用沿海灘涂資源。

　　——環渤海區：包括北京市、天津市、河北省、山東省、遼寧省。區內人均耕地低于全國平均水平，土地后備資源相對不足，土地利用比較粗放，“空心村”量大面廣，工礦廢棄地多。本區要以提高土地集約利用為目標，重點實施“田、水、路、林、村”綜合整理，加大對重點工礦區和磚瓦窯廠的塌陷、挖損和壓占等廢棄土地的復墾力度，因地制宜適度開發宜耕土地后備資源。

　　——東北區：包括黑龍江省、吉林省和內蒙古自治區東部的呼倫貝爾盟、興安盟、通遼市和赤峰市。區內農用地資源豐富，利用粗放，水土流失比較嚴重。本區重點是結合糧食主產區建設，加大農田尤其是基本農田整理力度，改善生產條件，增加有效耕地面積，提高耕地質量；歸并農村居民點、治理“空心村”，提高土地利用率；加快重點礦區土地復墾，逐步恢復礦區生態環境。在保護好森林、草地、天然濕地的前提下，適度開發宜耕土地后備資源。

　　——中部區：包括河南省、湖北省、湖南省、安徽省、江西省。區內土地利用程度較高，人均耕地少，宜農土地后備資源不足。本區重點是結合退田還湖、平垸行洪和移民建鎮，加快農田和農村居民點整理。以建設促保護，通過土地整理建設適應現代農業發展要求的高標準基本農田。加強重點礦區土地復墾，逐步恢復礦區生態環境。

　　——西南區：包括四川省、貴州省、云南省、重慶市、廣西壯族自治區。區內山地多，人均耕地少，宜農土地后備資源不足，水土流失比較嚴重。本區重點是結合退耕還林、治理水土流失，加大基本農田建設力度，對平壩區實施“田、水、路、林、村”綜合整理，對具備修建水平梯田條件的緩坡耕地進行“坡改梯”改造。改善生態環境，提高土地質量，增加有效耕地面積。結合國家重點水利建設項目的實施，做好移民安置中的土地開發整理工作。

　　——黃土高原區：包括山西省、陜西省、寧夏回族自治區和甘肅省隴東南9個地市州。區內土地利用比較粗放，坡耕地多，生態環境脆弱，水資源缺乏，水土流失和土地荒漠化嚴重，工礦廢棄地數量大。本區重點是結合退耕還林和小流域治理，興建水平梯田和淤壩地，改善生態環境。對基本農田實施綜合整理，提高耕地的質量和集約化利用程度，增加有效耕地面積。加快以山西煤炭基地為重點的工礦廢棄地的復墾。結合水利建設和水資源的綜合利用，因地制宜適度開發宜農土地后備資源。

　　——西北區：包括新疆維吾爾自治區、內蒙古自治區中西部和甘肅省隴西5個地市。區內宜農土地后備資源豐富，土地利用粗放，生態環境脆弱，水資源總量不足，風蝕沙化等土地退化問題嚴重。本區以綠洲農田整理為重點，努力增加防護林體系完善、節水設施配套的基本農田面積。堅持“以水定地”，結合水利設施建設，在保持水土平衡，完善生態環境保護措施的條件下，因地制宜適度開發宜耕土地后備資源，提高耕地質量。

　　——青藏高原區：包括青海省、西藏自治區。區內人口稀少，土地利用粗放，自然條件惡劣，土地資源開發利用限制因素多、難度大。本區重點是農田綜合整理，加強農田水利和防護林網設施建設，增強耕地抵御自然災害的能力。

　　三、土地開發整理重點區域

　　在調查評價的基礎上，結合區域土地開發整理方向和生態環境建設要求，將土地開發整理潛力較大、分布集中的區域，確定為土地開發整理的重點區域。全國土地開發整理重點區域補充耕地的總潛力約778.67萬公頃（11680萬畝）。

（一）土地整理重點區域

　　全國確定10個土地整理重點區域，涉及1180個縣市區，土地整理補充耕地的總潛力約500萬公頃（7500萬畝）。

　　重點區域包括：華北平原區，東北平原區，長江中下游平原區，浙閩丘陵平原區，華南丘陵平原區，四川盆地及秦巴山地區，云貴高原區，黃土高原區，內蒙古高原區，新疆天山山麓綠洲區。

（二）土地復墾重點區域

　　全國確定11個土地復墾重點區域和27個土地復墾重點縣市區，涉及325個縣市區，土地復墾補充耕地的總潛力約45.33萬公頃（680萬畝）。

　　重點區域包括：冀東煤炭鋼鐵基地，黑吉遼煤炭鋼鐵有色金屬基地，冀南晉南豫北煤炭鋼鐵基地，晉陜蒙煤炭化工基地，蘇魯皖煤炭鋼鐵有色金屬基地，豫中煤炭基地，鄂贛閩有色金屬鋼鐵煤炭基地，湘粵化工煤炭基地，廣西有色金屬建材煤炭基地，川滇黔渝有色金屬鋼鐵化工基地。

（三）土地開發重點區域

　　全國確定6個土地開發重點區域，涉及115個縣市區，土地開發補充耕地的總潛力約233.33萬公頃（3500萬畝）。

　　重點區域包括：東部沿海灘涂區，河套銀川平原區，滇中地區，甘肅疏勒河流域和沿黃灌區，新疆伊犁河谷地-南北疆山麓綠洲區，川西南地區。

　　四、土地開發整理重大工程

　　為保障《規劃》總目標的實現，解決土地利用中的重大問題，在規劃期內依托土地開發整理重點區域，重點組織實施七項重大工程。通過實施重大工程，補充耕地不少于97.33萬公頃（1460萬畝），占規劃總目標的36%。

（一）東中部糧食主產區基本農田整理工程

　　該工程以基本農田整理為主。主要實施區域包括東北平原區（三江平原、松嫩平原、遼河平原），華北平原區（冀中南平原、河北太行山山麓平原、山東黃淮平原及膠東丘陵區、豫北黃淮海平原），長江中下游平原區（江西鄱陽湖平原，湖北江漢平原，湖南洞庭湖平原，安徽淮河平原及皖中南山圩地區、蘇滬地區、江蘇黃淮海平原、杭嘉湖平原、浙江蕭紹寧地區），涉及461個縣市區。

　　工程主要任務和措施：按照“農田向規模經營集中、農村居民點向中心村和小城鎮集中、工業向園區集中”的要求，結合基本農田建設、退田還湖、平垸行洪、移民建鎮和水利設施建設等，大力實施“田、水、路、林、村”綜合整理，完善農田基礎設施，增強防洪、排澇等抵御自然災害的能力，全面提高農田質量和土地集約利用水平。通過實施該工程，增加有效耕地面積約88萬公頃（1320萬畝）。

（二）重點煤炭基地土地復墾工程

　　該工程以重點煤炭基地工礦廢棄地復墾為主。主要實施區域包括徐（州）兗（州）煤炭基地、晉陜蒙煤炭化工基地、黑吉遼煤炭化工基地、冀東煤炭鋼鐵基地、豫中煤炭化工基地，涉及79個縣市區。

　　工程主要任務和措施：結合礦山生態環境的恢復治理，通過采取工程、生物等措施，對采煤塌陷、挖損和矸石、粉煤灰等壓占土地進行復墾，實現生態環境改善，促進資源枯竭型城市經濟轉型，增加就業空間。通過實施該工程，補充耕地約4.67萬公頃（70萬畝）。

（三）三峽庫區移民安置土地開發整理工程

　　該工程以三峽庫區移民安置的土地整理和開發為主。主要實施區域涉及湖北省、重慶市的20個縣區　　 。

　　工程主要任務和措施：配合三峽水利工程建設，通過土地平整、坡耕地改造等土地整理措施提高現有耕地（園地）質量，增加高產穩產田面積；在后備資源調查和適宜性評價基礎上，合理開發利用宜農土地后備資源，妥善安置庫區移民，解決移民安置的生產和生活用地問題，為庫區長遠的經濟發展和移民生活水平的提高創造條件。通過實施該工程，建成高產穩產耕地（園地）不少于1.47萬公頃（22萬畝），開發補充耕地（園地）不少于0.67萬公頃（10萬畝）。

（四）西部生