——從構建和諧社會視角下透視招商引資企業涉訴案件
作者：林 沛 毛煜煥 鄧興廣 發布時間：2006-04-04 09:09:46
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近年來，全國各地紛紛把招商引資作為促進經濟發展的重大工作舉措，努力拓展國際、國內兩個資金技術市場，不斷加大招商引資的密度和力度，積極利用內、外資來加快實現地方經濟增長。
以浙江省杭州市為例。統計資料顯示，2003、2004年，杭州全市協議利用外資分別為20.0104億和30.7746億美元，分別比上年增長106.9％和53.8％；實際利用外資為10.0850億和14.0982億美元，分別比上年增長93.3％和39.8％。外部資金技術的引進和利用，為經濟發展注入了活力，推動了地方財政收入的增加，擴大了勞動就業。上世紀九十年代中期，杭州市正是靠引進一批外資，才使城市基礎設施和旅游設施得以興建。招商引資在全國各地的經濟建設實踐中都發揮了相當大的作用，取得了令人矚目的成效。但是，招商引資在實現經濟增長的同時，也存在一些不規范、不和諧問題，其中涉及招商引資企業的法律糾紛也時有發生，有的還引發成為訴訟案件。
近期，筆者通過查閱案卷、召開座談會等方式，對杭州市受理此類案件相對集中的兩個基層法院進行了專題調研，以期對當前招商引資中存在的法律問題作一管窺，并試圖以法治的眼光提出建議。

案例聚焦

　　案例一：被告人毛某、方某、史某抽逃出資案

2004年4月，被告人毛某到杭州市上城區某街道招商辦提出開辦投資咨詢有限公司，并提出自己無資金。當時負責接待的街道招商辦職員史某即介紹被告人方某（當時系杭州某經濟信息咨詢有限公司經營部負責人）借資100萬元。同時要求毛某按借款額的0.75%支付好處費，并講明在該公司成立后方某即將資金全部抽回。同年4月26日，方某將100萬元資金借給毛某。而后由毛某提供成立公司所需材料，由方某辦理驗資手續，史某辦理工商登記手續。2004年4月27日，投資咨詢有限公司成立。4月27日、4月28日、4月29日，方某按事先約定分三次將100萬元資金全部抽回。2004年9月23日，被告人史某向公安機關投案。法院經審理，以抽逃出資罪分別對三被告人判處了刑罰。

　　案例二：杭州市某區國土資源局對方某、陳某退出違法占地、拆除違法建筑物申請執行案

　　被執行人方某、陳某是某建材有限公司的兩大股東。建材公司為杭州市某鎮政府從浙江省嘉興市招商引進的投資項目，當時在該鎮投資已達1500多萬元，廠房、機器設備也投入1000多萬元。當初引進該項目時，鎮政府領導明確許諾給予建廠用地等優惠待遇。在鎮政府的一路“綠燈”之下，廠房及附屬設施所占用的農地未經報上級主管機關審批即行建廠使用。杭州市某區國土資源局經查實該建材公司系違法使用土地，即作出行政處罰決定，要求拆除違法建筑物、退出違法占地。而方某、陳某堅決不同意拆除，鎮政府也極力反對拆除已建成投產使用的廠房，認為這樣會造成投資者很大的損失，將引起投資者對鎮政府的索賠，并進而影響本地的投資環境。

　　案例三：朱某請求撤銷杭州市某區工商行政管理局行政處罰決定案

　　浙江東陽人朱某與其兄弟朱某某為謀求杭州市某區的招商引資優惠待遇，在該區共同投資登記成立浙江某租賃服務有限公司，注冊資本500萬元，其中朱某出資450萬元，朱某某出資50萬元。公司成立前，朱某某將50萬元出資款交朱某，委托其代繳。朱某因資金不足向汪某借款500萬元作為投資款，其中用于成立公司的投資款450萬元。2003年7月10日公司成立后，朱某于7月14日將注冊資本500萬元全部轉到汪某指定的某水電安裝隊（該企業已被吊銷營業執照）的賬戶，用于歸還汪某的借款。杭州市某區工商行政管理局認為，朱某將其在公司的出資用于歸還個人借款屬抽逃出資的行為，遂對朱某作出行政處罰。朱某不服，向法院提起行政訴訟。

　　案例四：原告杭州某伽瑪醫療設備投資有限公司訴被告浙江某投資管理有限公司技術轉讓合同糾紛案

　　原、被告于2003年4月22日簽訂了關于收購五軸伽瑪刀項目的協議書一份，約定由原告收購被告擁有的五軸伽瑪刀項目，具體收購內容包括：五軸伽瑪刀項目的所有合作合同、專有技術與技術資料、技術隊伍以及所有其他與項目有關的權益（包括相關產品的研發、制造及銷售等）。約定交易價款為1256萬元。成交后，原告多次要求被告開具1256萬元的相應發票。被告予以拒絕。原告遂訴至法院，請求依法裁決。本案原告，是杭州市某區政府的招商引資項目之一。宋某系原告的股東之一，另一股東為中國華源集團。原告明知該項目的技術轉讓價僅為200萬元，卻愿意以1256萬元的價格從被告處轉手。該次交易中，宋某擔任法定代表人的深圳某公司純獲利976萬元，而沒有任何資產付出。

法理透視

　　盡管上述案例不能囊括法院受理的涉及招商引資企業法律糾紛的全部，但仍具有一定程度的代表性。窺斑見豹，我們從杭州放眼全國，在更廣的視野下可以透視出在具體落實國家招商引資政策中存在的一些操作層面的法律問題。
　　
“急功近利”思想嚴重，法治招商意識淡薄
　　
招商引資，無疑是一種符合市場經濟要求的經濟發展方式。一個好的項目、好的企業，往往能夠發揮龍頭作用，帶動一個地方諸多關聯產業的建設和發展。由于招商引資對實現經濟增長具有立竿見影的效果，因此越來越成為地方政府推進經濟發展的一種重要模式，招商引資工作也自然被一些地方政府列為一項政績工作。但有些地方領導往往不恰當地受這種政績利益的刺激，熱衷追求招商引資帶來的經濟指標的增長，而忽視經濟社會協調發展，甚至脫離本地實際和經濟工作自身規律，盲目提出一些虛高的招商引資指標要求，并作為硬任務層層分解到各個部門和單位。有的把招商引資完成情況同干部的政績考核完全掛鉤，實行“一票否決”。
　　為了完成招商引資指標，另一方面也為了創造自己的政績，有些招商引資部門和單位的人員缺乏科學的招商引資觀念，對企業、項目不論質量優劣，一概來者不拒。有的對投資者的資金實力、誠信狀況沒有從嚴評估審查，遇到問題遷就較多；有的對項目質量把關不緊，缺乏可行性論證，只要客商愿來投資，哪怕是高污染企業、高能耗企業，都照單全收。由于法治招商意識淡薄，招商引資存在一些不規范的地方，一方面個別低水平項目被重復引進和建設，造成資源浪費；另一方面個別破壞環境的項目也被“迎娶”進門，損害社會公共利益。同時，由于招商人員的業務技能和法律素質參差不齊，也難以兼顧招商引資指標數量和項目質量。這為一些不法分子進行虛假投資，搞經濟詐騙，帶來了可乘之機。很多“皮包公司”、“空殼企業”便借著招商引資的名義而誕生了。
　　
偏重投資優惠，偏廢法治環境建設

　　各地為了搶抓招商機遇，吸引更多客商投資辦企業，紛紛推出了優惠政策，比如給予稅收減免、用地優惠、簡化行政審批手續等等。這些投資優惠作為必要的利益激勵，也是現實所需，但問題在于，有的地方把提供優惠待遇當成招商引資的唯一靈丹妙藥，過于偏重投資優惠，認為唯有給予多多益善的優惠，才能刺激和吸引更多投資。在這種片面認識指引下，有的地方搞“法外優惠”，不計后果地盲目許諾，而偏廢法治環境建設。
　　比如有的廉價出讓土地、礦藏等資源的開發、使用權，造成國有資產變相流失；有的明顯突破法定權限和職責范圍給予優惠承諾，結果造成承諾無法兌現，損害當地政府誠信形象；有的不遵守法定的審批管理程序，而是通過領導干預搞所謂“特事特辦”，“先上車，后買票”，一旦有關部門查處下來，招商轉而又變成“攆商”，致使政府陷入尷尬和被動，極個別的還引發投資者上訪和訴訟。
　　隨著市場機制的日臻成熟和完善，作為一種投資鼓勵機制，優惠政策的作用空間和實際效果也越來越有限。將招商引資工作重心放在如何制造優惠條件上，其實是走入了某種誤區。不適度的優惠，會加劇企業之間的不公平競爭，造成“引來鳳凰枯死樹”；另外，在我國已加入WTO的形勢下，還可能由于違反WTO的公平競爭規則而遭致投訴。事實上，一個誠心實意投資創業、具有商業遠見的投資商，真正看中的絕不是那些突破法律底線的所謂優惠待遇，而是良好的市場機制、法治的投資環境，因為這才是他們實現長久獲利的基本保障。要使客商能夠招得來、留得住、能發展，關鍵并不在于給人家多少過頭的優惠，優化軟硬投資環境才是根本之策。

　　少數客商虛假出資，套取地方優惠待遇

　　招商引資是一把雙刃劍，在為地方經濟發展提供資金和技術動力的同時，也可能為違法犯罪活動，特別是經濟違法犯罪活動提供可乘之機。
　　由于我國招商引資工作起步時間不是很長，沒有現存的經驗和模式可供借鑒，加之相關立法尚不健全，隨著招商引資工作的深入，外來客商投資形式的日益多樣化，各種法律問題，特別是虛假出資現象、以招商引資為名的詐騙案件也越來越多，并且花樣翻新，情況越來越復雜。
　　形形色色的虛假出資行為，違背了招商引資的良好初衷，造成土地、廠房等資源被閑置浪費，破壞了國家對公司、企業的正常管理秩序，惡化了地方經濟發展環境。

理性思考

　　樹立和落實科學的發展觀、正確的政績觀

　　招商引資當中存在的一些不規范現象和問題，實際上與某些政府機構及工作人員的發展觀和政績觀存在問題有著很大的關系。有些人熱衷于做表面文章，招商引資正好能夠適應他們突擊實現經濟增長的愿望。只要企業、項目能夠為眼前帶來產值和利潤，至于今后要付出什么代價、留下什么“后遺癥”，考慮不周或根本沒有考慮。這樣的經濟增長，顯然與構建和諧社會的目標要求不相吻合，也是老百姓所不需要的。
　　只有樹立和落實科學的發展觀、正確的政績觀，立足當地實際，科學合理制定招商引資目標，并著力為外來客商營造一個優良、法治的投資環境，實現地方經濟的全面、協調、可持續發展，才真正符合招商引資的初衷。

　　強化相關領導干部及從業人員的法治意識

　　市場經濟是法治經濟，優良的法治環境是第一投資環境。在當前我國已加入WTO的條件下，單純依靠政策優惠、利益讓渡的方式來吸引客商投資的空間已越來越有限。從發展趨勢上看，法治環境建設已越來越成為影響招商引資成效的關鍵因素。各地之間招商引資的競爭，也越來越集中表現為投資環境尤其是法治環境的競爭。一些投資客商，尤其是外資客商，往往在與地方政府官員接觸過程中，從他們的一言一行判斷當地投資環境的法治程度，從而決定自己的投資意向。這方面的經驗和教訓不少地方已經歷過了。
　　受傳統的人治情結及官本位思想的深重影響，有些領導干部的法治理念、依法辦事的意識，還遠未達到應有的高度。表現為，有的隨意許諾投資優惠條件，而又不信守承諾，結果失信于客商；有的背離職能部門的管理精神，違法違規審批土地、核發營業執照等，給政府依法行政形象造成惡劣影響；有的違反國家經濟發展規劃，大鋪攤子，大圈土地，造成資源閑置；有的遷就投資商搞掠奪性開發，破壞自然環境，導致百姓生產生活條件嚴重惡化等等。
　　另外，一些招商引資從業人員的業務技能和法律素質也參差不齊。極個別法制觀念淡漠的招商引資人員甚至與不法投資者相串通，損害國家和人民利益。因此，為了促進招商引資規范、健康發展，迫切需要強化相關領導干部及從業人員的法治意識，提高他們的法律素養，著力營造一個法治的投資環境。為此，應當定期組織有關領導干部進行法律學習，邀請法律專家開設法制講座，強化他們依法行政、依法辦事的觀念，避免違法決策、盲目決策。對相關從業人員也要定期組織培訓和考核，使他們及時掌握最新的法律法規和政策信息，以適應招商引資工作的需要，不斷規范招商引資行為，提高招商引資實效。

　　建立健全招商引資相關工作機制

　　建全招商引資機制，首先要建立專業化的招商引資隊伍。當前，各地招商引資的主力多是各級政府部門，尚未形成規模效應的招商中介機構。為了改變招商引資人員素質參差不齊的局面，同時也為了避免招商引資工作沖淡非專職招商引資部門的本職業務，可以探索走招商引資隊伍的專業化發展道路。比如可以將當前招商引資實踐中有經驗的工作人員集中起來，或者通過從社會上公開招聘工作人員的方式，成立“招商局”之類的專門機構，專職從事招商引資工作。這樣可以便利對招商引資人員進行專業化培訓和統一管理，全面提高他們的業務技能和法律素質，培養訓練出一支專業化、市場化的招商引資隊伍，以此確保招商引資工作的質量。
　　為防止一些不法投資者利用各地對招商引資的迫切心情，濫竽充數，騙取優惠待遇，甚至搞違法犯罪活動，必須嚴格招商引資過程中的審查監管程序。對擬引進項目事先要進行必要的可行性研究和論證，確保項目既符合當地產業發展規劃，適合于本地區經濟發展，又符合環保要求。要對出資財產實行鑒定、審核，防止搞投資欺詐，蒙蔽招商引資人員。對于虛假出資行為，要綜合運用刑事、民事、行政的法律手段，進行嚴厲打擊。要建立招商引資合同審查制度，對不合法、不規范的合同要責成有關單位重新考察、簽訂，從源頭上預防和減少將來糾紛的發生。為了加強招商引資過程中的國有資產管理，防止國有資產遭受侵吞、流失，要建立起對國有資產代表的有效約束機制和科學的資產評估制度等等。
　　為了調動招商引資人員的積極性，增強其責任心，建立相應的考核激勵制度實屬必要。但一定要注意堅決摒棄單純以招商引資數量論英雄的不合理做法。浙江省委辦公廳和省政府辦公廳曾聯合發文，明令禁止向黨政干部發招商引資獎金的做法，規定“黨政干部對招商引資作出再大貢獻，也不能拿獎金”。這無疑是避免激勵機制產生負面效應的明智之舉，也是堅持科學發展觀和正確政績觀的重要體現。
　　要創新招商引資方式方法，合理借鑒一些招商引資成效突出的地方的經驗、做法，探索采取委托招商、代理招商、定點招商、集中出擊等與市場經濟相符和國際接軌的招商方式，努力擴大投資候選對象，實現優中選優。要選擇好招商引資主攻區域，有針對性地加強城市功能、形象的推介和宣傳，加大項目的跟蹤、服務和推進力度，營造濃厚的招商引資氛圍。要充分利用現代高科技條件，大力開發招商引資信息系統，依托相關網站，搭建一個信息多、情況準、及時高效的信息傳播平臺，滾動播出招商引資信息。要建立招商引資信息協調機制，實現信息共享、資源共享，防止項目“撞車”，避免招商引資過程中的惡性競爭。
　　招商引資過程中一旦發生矛盾或糾紛，不能通過行政、經濟手段解決的，應積極尋求法律途徑，及時向公安機關報案或向人民法院起訴。司法機關要加大對招商引資犯罪行為的打擊力度，切實維護招商引資秩序，防范引資風險。對涉招商引資非刑事案件，也應客觀地根據事實和法律進行公正、及時的裁決，平等維護本地企業和外地企業的合法權益，共同營造優良、法治的投資環境。

來源：人民法院報