全國人大常委會法工委刑法室 王愛立
2006年10月31日，十屆全國人大常委會第二十四次會議以144票贊成，1票棄權，通過了《中華人民共和國反洗錢法》，這是我國第一部關于反洗錢的專門性行政法律。
一、我國反洗錢立法的回顧
（一）我國反洗錢刑事立法的基本情況
我國的反洗錢立法是從刑事立法開始的。1990年全國人大常委會通過的《關于禁毒的決定》第四條規定，包庇走私、販賣、運輸、制造毒品的犯罪分子的，為犯罪分子窩藏、轉移、隱瞞毒品或者犯罪所得的財物的，掩飾、隱瞞出售毒品獲得財物的非法性質和來源的，處七年以下有期徒刑、拘役或者管制，可以并處罰金。這一規定是我國關于反洗錢方面的第一個法律規定，成為我國打擊洗錢犯罪活動最主要的法律武器。
1997年修訂后的刑法在反洗錢刑事立法方面有了重要進展。第一次專門規定了洗錢罪。根據該法第一百九十一條的規定，明知是毒品犯罪、黑社會性質的組織犯罪、走私犯罪的違法所得及其產生的收益，而掩飾、隱瞞其來源和性質的，屬于洗錢罪。關于洗錢的具體行為方式，主要包括：提供資金帳戶；協助將財產轉換為現金或者金融票據；通過轉帳或者其他結算方式協助資金轉移的；協助將資金匯往境外的；以其他方法掩飾、隱瞞犯罪的違法所得及其收益的性質和來源等五種方式。同時，對刑法規定的窩贓罪作了修改，將過去規定的窩贓罪的客觀表現形式由窩藏、代為銷售，改為窩藏、轉移、收購、代為銷售。由此確定了我國刑法根據不同犯罪的洗錢活動，予以分別打擊的立法模式。即：對涉毒品犯罪、黑社會性質組織犯罪、走私犯罪等嚴重犯罪的洗錢犯罪活動，適用關于洗錢罪的規定，予以較為嚴厲的懲罰；對涉其他犯罪活動的洗錢犯罪活動，依據刑法關于窩贓罪的規定處罰。
2001年12月，為適應打擊恐怖活動犯罪的需要，全國人大常委會通過了《刑法修正案（三）》，其中對反洗錢的刑事法律又作了進一步的完善。將刑法第一百九十一條規定的洗錢罪的上游犯罪中增加了恐怖活動犯罪。同時，將資助恐怖活動組織或者實施恐怖活動的個人的行為，也增加規定為犯罪。
2006年8月，根據反洗錢工作實際的需要，加強反洗錢國際合作。全國人大常委會通過了《刑法修正案（六）》，對刑法第一百九十一條規定的洗錢罪上游犯罪的范圍又作了進一步的擴大，將貪污賄賂犯罪、破壞金融管理秩序犯罪、金融詐騙犯罪作為洗錢罪的上游犯罪。同時，對刑法三百一十二條規定的窩贓罪又作了進一步的修改完善。
綜合以上規定，我國現行有效的有關反洗錢的刑事法律規范主要是刑法第一百九十一條關于洗錢罪、第一百二十條之一關于資助恐怖活動罪、第三百一十二條關于窩贓罪、第三百四十九條關于轉移、隱瞞毒贓罪的規定等。
（二）我國對反洗錢行政管理立法的基本情況
我國反洗錢行政立法開始于2003年。2003年1月，中國人民銀行發布了《金融機構反洗錢規定》、《人民幣大額和可疑資金支付交易報告管理辦法》和《金融機構大額和可疑外匯資金交易報告管理辦法》。首次明確地確立了反洗錢行政管理制度，建立了以銀行業為核心的、全面的金融機構反洗錢管理制度。
2003年12月，全國人大常委會通過了關于修改《中國人民銀行法》的決定，對中國人民銀行法作了修改。其中涉及反洗錢工作的內容有兩處，一是第四條關于中國人民銀行職責的規定中，增加了“指導、部署金融業反洗錢工作，負責反洗錢資金監測”等內容；二是第三十二條規定，中國人民銀行有權對金融機構以及其他單位和個人執行有關反洗錢規定的情況進行檢查和監督。同時，第四十六條規定對違反反洗錢規定的行為，有權給予警告、沒收違法所得或者罰款。修改后的《中國人民銀行法》已于2004年2月1日起施行，這是我國首次在國家法律這一層級對反洗錢工作的主管部門及其職責、開展監督檢查工作的范圍，以及對違反反洗錢規定的單位和個人的行政法律責任作出明確規定，建立了我國反洗錢行政管理工作的基本框架。

二、制定反冼錢法的必要性和意義
洗錢行為具有嚴重的社會危害性，它不僅損害了金融體系的安全和金融機構的信譽，而且對我國正常的經濟秩序和社會穩定，具有極大地破壞作用。制定反洗錢法是基于三個需要：
一是國內形勢的需要。近年來，隨著走私、毒品、貪污賄賂等犯罪不斷發生，非法轉移資金活動大量存在，我國的洗錢問題日漸突出。由于缺乏對洗錢行為的預防監控措施，導致不能及早發現犯罪線索，影響了追查、打擊洗錢犯罪及其上游犯罪和追繳犯罪所得。政府和社會各界關于加強反洗錢立法、完善反洗錢法律制度的呼聲越來越高。
二是國際形勢的需要。洗錢活動具有跨國（境）特性，遏制和打擊跨國洗錢活動必須通過規范和協調國內、國際立法，加強反洗錢國際合作。且我國已經批準加入的《聯合國禁止非法販運麻醉藥品和精神藥物公約》、《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》、《聯合國反腐敗公約》和《制止向恐怖主義提供資助的國際公約》等，都明確要求各成員國建立健全反洗錢法律制度。
三是實際工作的需要。關于反洗錢活動，在此以前我國雖然缺少一部完整的反洗錢法，但是反洗錢的工作從二十世紀九十年代以來沒有停止過。在追究犯罪方面，如1997年刑法對洗錢犯罪作了明確的規定，并給予嚴厲的處罰。在制度健全方面，如《中國人民銀行法》、2003年中國人民銀行制定的《金融機構反洗錢規定》、《人民幣大額和可疑支付交易管理辦法》、《金融機構大額和可疑外匯資金交易報告管理辦法》以及《個人存款帳戶實名制》等規定，都涉及反洗錢的內容，為反洗錢立法提供了有利的條件。但考慮到，我國現行預防監控洗錢活動的法律、行政法規和部門規章存在著法律體系不完整，系統性、協調性差，法律層級和法律效力較低，適用范圍較窄等問題，現行反洗錢工作主要依據的是部門規章及規范性文件，對存款類以外的金融機構、金融業的特定非金融機構的缺乏有力的約束，影響了反洗錢的力度和效果。因此，為有效預防監控洗錢活動，及早發現洗錢犯罪線索，打擊此類犯罪和追繳犯罪所得，保護公民的合法權益，制定一部既有利于加強國際合作，又符合我國國情的《反洗錢法》是非常必要的。
《反洗錢法》的制定和實施，對未來中國經濟社會的健康有序發展具有重大意義。這主要體現在以下幾個方面：一是有利于及時發現和監控洗錢活動，追查并沒收犯罪所得，遏制洗錢犯罪及其上游犯罪，維護經濟安全和社會穩定；二是有利于消除洗錢行為給金融機構帶來的潛在金融風險和法律風險，維護金融安全；三是有利于發現和切斷資助犯罪行為的資金來源和渠道，防范新的犯罪行為；四是有利于保護上游犯罪受害人的財產權，維護法律尊嚴和社會正義；五是有利于參與反洗錢國際合作，維護我國良好的國際形象。

三、立法背景及過程
根據我國反洗錢工作的實際需要和全國人大代表提出的要求盡快制定《反洗錢法》的議案。全國人大常委會將制定反洗錢法的工作列入了十屆全國人大常委會立法規劃中，并由全國人大常委會委員長會議委托預算工作委員會組織起草。2004年3月，《反洗錢法》起草工作全面啟動，在廣泛調查研究和征求意見的基礎上，形成了《中華人民共和國反洗錢法（草案）》，于2006年4月提請十屆全國人大常委會第二十一次會議進行初次審議。十屆全國人大常委會又分別在第二十三次會議、第二十四次常委會會議上進行了審議，經過三次審議后十屆全國人大常委會于2006年10月，通過了《中華人民共和國反洗錢法》，規定該法于2007年1月1日起施行。

四、反洗錢法的主要內容
　　反洗錢法分為總則、反洗錢監督管理、金融機構反洗錢義務、反洗錢調查、反洗錢國際合作、法律責任、附則等七章，共三十七條。其主要內容包括：
（一）范圍
《反洗錢法》主要規范的是預防洗錢活動，目的是維護金融秩序，遏制洗錢犯罪及相關犯罪。在我國反洗錢法律制度可分為刑事和行政兩個方面的內容。對洗錢活動的刑事制裁主要是依據《刑法》的有關規定，通過刑事訴訟程序，追究洗錢犯罪分子的刑事責任。而預防、監控洗錢活動，是以客戶識別、大額交易和可疑交易報告以及記錄保存等制度為核心內容，通過反洗錢資金監測實現其目標。反洗錢法著力于建立我國反洗錢預防、監控法律制度，屬于行政法律制度的范疇。因此，本法所稱的“反洗錢”僅限于對洗錢活動的預防。根據反洗錢法的規定，實施預防洗錢活動的行為主體既包括在中華人民共和國境內設立的金融機構和按照規定應當履行反洗錢義務的特定非金融機構，也包括國務院各有關部門。預防洗錢活動的對象為“洗錢活動”，即通過各種方式掩飾、隱瞞毒品犯罪、黑社會性質的組織犯罪、恐怖活動犯罪、走私犯罪、貪污賄賂犯罪、破壞金融管理秩序犯罪、金融詐騙犯罪等犯罪所得及其收益的來源和性質的活動。預防洗錢活動的內容，既包括反洗錢義務主體金融機構、特定非金融機構根據本法建立并實施的客戶身份識別制度、客戶身份資料和交易記錄保存制度、大額和可疑交易報告制度，也包括反洗錢行政主管部門和依法負有反洗錢監管職責的其他部門進行的監督管理、調查和國際合作。
另外，通過反洗錢機制發現并切斷恐怖主義融資渠道已成為各國反洗錢工作的一項重要任務。因此，為了加強對恐怖主義活動的預防監控，反洗錢法在附則第三十六條規定，對涉嫌恐怖活動資金的監控，適用反洗錢法。
（二）反洗錢監督管理
反洗錢工作涉及預防、發現、報告、分析、調查和打擊，以及加強公眾教育、提高反洗錢意識等多方面，是一項涉及多領域、多部門的系統工程。需要建立行政管理部門、司法機關、金融機構等部門和行業的密切配合和共同參與。反洗錢法根據我國國情，借鑒國外的相關經驗，確立了我國的反洗錢工作機制的模式為：確立一個部門為行政主管部門，全面負責國家的反洗錢行政事務，其他部門、機構在職責范圍內分工負責、相互配合的監督管理機制，以全面提高洗錢預防和監控能力。第四條規定，國務院反洗錢行政主管部門負責全國的反洗錢行政管理工作，國務院有關部門、機構在各自的職責范圍內履行反洗錢監督管理職責。并同時規定，國務院反洗錢行政主管部門、國務院有關部門、機構和司法機關在反洗錢工作中應當相互配合。
在反洗錢的具體監管職責分工上，反洗錢法注意與現行有關法律和做法相銜接，第八條對國務院反洗錢行政主管部門的職責作了明確規定，即國務院反洗錢行政主管部門組織、協調國家的反洗錢工作，負責反洗錢資金監測，制定或者會同國務院有關金融監督管理機構制定金融機構反洗錢規章，監督、檢查金融機構履行反洗錢義務的情況，在職責范圍內調查可疑交易活動，履行法律和國務院規定的有關反洗錢的其他職責。同時反洗錢法第九條規定，國務院金融監督管理機構參與制定所監督管理的金融機構反洗錢規章，對所監督管理的金融機構提出按照規定建立健全反洗錢內部控制制度的要求，履行法律和國務院規定的有關反洗錢的其他職責。
另外，為監控攜帶大額現金和無記名有價證券出入境進行洗錢的行為，反洗錢法第十二條對有關部門的義務作了特別規定，海關應當向國務院反洗錢行政主管部門通報相關信息。
（三）反洗錢義務
作為現代社會資金融通的主渠道，金融系統是洗錢的易發、高危領域。因此，實施預防洗錢的行為必須以金融機構為核心主體，通過金融機構監測并報告異常資金流動，發現并控制犯罪資金。但是，金融機構并不是洗錢的唯一渠道，隨著金融監管制度的不斷嚴格和完善，洗錢逐步向非金融機構滲透。因此，反洗錢法第三條規定，在中華人民共和國境內設立的金融機構和按照規定應當履行反洗錢義務的特定非金融機構，應當依法采取預防、監控措施，建立健全客戶身份識別制度、客戶身份資料和交易記錄保存制度、大額交易和可疑交易報告制度，履行反洗錢義務。同時，在第三十五條還規定，應當履行反洗錢義務的特定非金融機構的范圍、其履行反洗錢義務和對其監督管理的具體辦法，由國務院反洗錢行政主管部門會同國務院有關部門制定。
建立健全客戶身份識別制度、客戶身份資料和交易記錄保存制度、大額交易和可疑交易報告制度是反洗錢工作的三項基本制度。1、所謂客戶識別制度，是指反洗錢義務主體在與客戶建立業務關系或者與其進行交易時，應當根據真實有效地身份證件或者其他身份證明文件，核實和記錄其客戶的身份，并在業務關系存續期間及時更新客戶的身份信息資料。客戶身份識別制度是防范洗錢活動的基礎性工作。借鑒有關客戶身份識別的國際標準，結合我國的實踐，反洗錢法第十六條對金融機構建立客戶身份識別制度的義務作了較為詳細的規定。同時第十七條還規定，金融機構在一定情況下可以委托第三方識別客戶身份。為保障金融機構履行客戶身份識別的反洗錢義務，反洗錢法第十八條賦予了金融機構進行客戶身份識別，認為必要時，可以向公安、工商行政管理等部門核實客戶有關身份信息的職權。2、大額和可疑交易報告制度。非法資金流動一般具有數額巨大、交易異常等特點，因此，法律規定了大額和可疑交易報告制度，要求金融機構、特定非金融機構對數額達到一定標準、缺乏明顯經濟和合法目的的異常交易應當及時向反洗錢行政主管部門報告，以作為發現和追查違法犯罪行為的線索。其中，大額交易報告，是指金融機構對規定金額以上的資金交易依法向反洗錢行政主管部門報告。可疑交易報告，是指金融機構懷疑或有理由懷疑某項資金屬于犯罪活動的收益或者與恐怖分子籌資有關，應當按照要求向反洗錢行政主管部門報告。反洗錢法第二十條規定金融機構應當建立大額交易和可疑交易報告制度，要求金融機構辦理的單筆交易或在規定期限內累計交易超過規定金額或者發現可疑交易的，應當及時向反洗錢信息中心報告，以作為發現和追查洗錢行為的線索。3、客戶身份資料和交易記錄保存制度。客戶身份資料和交易記錄保存，是指金融機構依法采取必要措施將客戶身份資料和交易信息保存一定期限。設立該制度的主要目的有三個：一是作為金融機構履行客戶身份識別和交易報告義務的記錄和證明；二是可以為掌握客戶真實身份、再現客戶資金交易過程、發現可疑交易提供依據；三是為違反犯罪活動的調查、偵查、起訴、審判提供證據。對此項制度的具體內容，反洗錢法第十九條作了明確規定。參照國際通行規則，規定客戶身份資料自業務關系結束后，客戶交易信息自交易結束后，應當至少保存五年。
為了使各項反洗錢制度成為義務主體日常運營機制的一部分，并使各項職責落實到具體的機構和個人，反洗錢法第十五條規定，金融機構應當建立反洗錢內部控制制度，金融機構的負責人應當反洗錢內部控制制度的有效實施負責。并要求金融機構設立反洗錢專門機構或指定內設機構負責反洗錢工作。為保障這一制度的有效實施，反洗錢法第十四條規定，國務院有關金融監督管理機構審批新設金融機構或者金融機構增設分支機構時，應當審查新機構反洗錢內部控制制度的方案；對于不符合本法規定的設立申請，不予批準。
（四）反洗錢行政調查制度
反洗錢行政調查是指在刑事偵查程序前，由有權機關依法對涉嫌洗錢的可疑交易活動予以核實和查證的一種具體行政行為及強制措施。金融機構提交的可疑交易報告，只是表明交易人涉嫌洗錢等違法犯罪活動，至于是否確實屬于洗錢等違法犯罪活動，需要通過進一步的核實和查證。依照我國刑事訴訟法的規定，公安、安全、檢察等偵查機關只有在立案后，方可進行偵查活動。但在現代金融高度發達的背景下，洗錢活動往往可以在極短的時間內完成。而且根據我國現有法律法規的規定，行政執法機關向刑事偵查機關移送案件時，必須提供充分的證據，僅有可疑交易報告和抽象的分析結論不符合移送要求。考慮到洗錢行為主要依賴于資金的劃撥、轉移，隨著支付結算技術手段的不斷發展，資金的劃轉和提取，無論是境內還是跨境，都非常便捷和迅速，尤其是跨境劃轉，一旦得逞，犯罪資金將難以被監控和追繳。為了有效解決緊急情況下犯罪資金轉移、外逃等問題，因此，反洗錢法設置了刑事偵查程序前的反洗錢行政調查程序。法律規定了國務院反洗錢行政主管部門有權進行反洗錢調查，并可采取詢問、查閱、復制、封存和臨時凍結等措施。
同時，為了避免權力濫用，保護單位和個人的合法財產權利，法律嚴格限定了調查措施的行使條件、主體、批準程序和期限：一是只對可能被轉移、隱藏、篡改或者毀損的文件、資料才能進行封存，對涉案賬戶資金有可能轉移至境外的，才可采取臨時凍結措施；二是只有國務院反洗錢行政主管部門才可以采取臨時凍結措施，并且必須報經國務院反洗錢行政主管部門負責人批準；三是臨時凍結以二日為限。金融機構在按照國務院反洗錢行政主管部門的要求采取臨時凍結措施后四十八小時內，未接到偵查機關繼續凍結通知的，應當立即解除臨時凍結措施。
（五）反洗錢國際合作
為加強反洗錢國際合作，履行我國已加入的國際公約規定的義務，維護我國負責任的大國形象，反洗錢法確立了根據我國締結或者參加的國際條約或者按照平等互惠的原則，開展反洗錢國際合作的精神，并對人民銀行在國際合作中的職責等作了授權性規定，以便于反洗錢國際合作的組織協調。同時反洗錢法規定的內容也充分考慮、吸收了其他國家、國際條約的有關規定，為反洗錢國際合作、聯合打擊洗錢犯罪提供了一個平臺。
（六）反洗錢與公民合法權益的保護
反洗錢立法如何作到既要起到防止將非法資金轉為合法資金，以及發現可疑交易的作用，同時又要保護公民、法人和其他組織的合法權益、商業秘密和個人隱私，避免影響正常的金融活動和經濟活動，保障金融活動和經濟活動的順暢進行，是立法過程中研究的一個重要問題。為實現這一立法目的，反洗錢法從以下幾個方面作了規定：1、資料保密。反洗錢法明確規定，對依法履行反洗錢職責或者義務獲得的客戶身份資料和交易信息，應當予以保密；非依法律規定，不得向任何組織和個人提供。2、使用范圍限制。反洗錢行政主管部門和其他依法負有反洗錢監督管理職責的部門、機構履行反洗錢職責獲得的客戶身份資料和交易信息，只能用于反洗錢行政調查。司法機關依照本法獲得的客戶身份資料和交易信息，只能用于反洗錢刑事訴訟。3、設立統一的信息中心。為有效地打擊洗錢犯罪活動，收集反洗錢信息是一個必要、有效的手段。但由于反洗錢信息涉及個人隱私和商業秘密等公民的基本權利，因此，為避免收集信息部門的過于分散，保護公民的合法權益，法律規定只由國務院行政主管部門設立信息中心。4、違反本法規定的保密義務，應當承擔法律責任。反洗錢法在法律責任一章中規定，反洗錢行政主管部門和其他依法負有反洗錢監督管理職責的部門、機構從事反洗錢工作的人員，泄露因反洗錢知悉的國家秘密、商業秘密和個人隱私的，依法給予行政處分。5、為了更好的預防洗錢行為，及時有效的控制洗錢資金的劃撥、轉移，法律規定國務院反洗錢行政主管部門或者其省一級派出機構有權進行反洗錢調查，并可以采取詢問、查閱、復制、封存和臨時凍結措施。為了避免這一權利的濫用，保護單位和公民的合法財產權利，反洗錢法嚴格規定了調查條件、主體、程序和凍結期限等。
（七）反洗錢信息中心
反洗錢信息中心在預防、監控洗錢活動，發現可疑交易等方面具有不可替代的作用。反洗錢法第十條規定，反洗錢信息中心負責大額和可疑交易的接收、分析，并按照規定向中國人民銀行報告分析結果。這就確立了反洗錢信息中心作為我國統一的反洗錢情報收集和分析的專門機構，有利于對洗錢活動的打擊。
（八）法律責任
為了懲處反洗錢有關管理部門及其工作人員的違法行為，保護公民的合法權益不受侵害，保障正常的經濟活動秩序。反洗錢法對反洗錢行政主管部門、依法負有反洗錢監督管理職責的部門、機構以及金融機構，規定予以處罰。本法規定了以下幾種處罰：1、對單位的處罰。對單位責令限期整改和罰款處罰。對于罰款的處罰，可根據不同的情況，最低二十萬元，最高五百萬元。2、對個人的處罰。行政處分、紀律處分和取消任職資格，禁止從事有關金融行業工作以及罰款。罰款數額最低一萬元，最高五十萬元。
（九）特定非金融機構問題
反洗錢的義務的范圍不僅限于金融機構，還包括非金融機構。對于金融機構履行反洗錢義務，中國人民銀行已經制定了《金融機構反洗錢規定》、 《人民幣大額和可疑支付交易報告管理辦法》、《金融機構大額和可疑外匯資金交易報告管理辦法》，因此，反洗錢法對金融機構的反洗錢義務作了明確規定。
對于非金融機構，具體應當包括哪些非金融機構或者從事哪些業務的機構應當履行反洗錢義務，還存在不同意見。另外，中國人民銀行正在組織證監會、保監會等制定非金融機構的反洗錢規定。可以經過一段時間的實踐，待條件成熟時再作具體規定。因此，反洗錢法在附則中規定“應當履行反洗錢義務的特定非金融機構的范圍、其履行反洗錢義務和對其監督管理的具體辦法，由國務院反洗錢行政主管部門會同國務院有關部門制定。”這也為今后的立法留有余地。

責任編輯：蘇大城


來源：中國人大網 2006-11-14 ?