廣西壯族自治區高級人民法院

行 政 判 決 書

　　（2004） 桂行終字第18號

　　上訴人（一審被告）羅城仫佬族自治縣建設局（下簡稱縣建設局）。

　　法定代表人何永強，局長。

　　委托代理人左仁懇，同望律師事務所律師。

　　委托代理人覃謨倫，廣西行政經濟法律咨詢服務中心法律工作者。

　　被上訴人（一審原告）羅新榮，男，46歲，仫佬族，住羅城仫佬族自治縣東門鎮解放路27號。

　　被上訴人（一審原告）羅利云，女，38歲，仫佬族，住羅城仫佬族自治縣東門鎮解放路27號，與羅新榮系夫妻關系。

　　被上訴人共同委托代理人鄧朝文，金獅律師事務所律師。

　　上訴人縣建設局因建設行政處罰一案，不服河池市中級人民法院（2004）河市行初字第2號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，公開開庭審理了本案。上訴人縣建設局的委托代理人左仁懇、覃謨倫，被上訴人羅新榮及羅新榮和羅利云共同委托代理人鄧朝文到庭參加訴訟。本案現已審理終結。

　　原判認定，2000年12月31日原告以出讓的方式取得位于東門鎮朝陽路城中商場內兩幅面積各為82.75平方米的土地使用權，2001年10月12日被告為原告辦理了該地的《建設用地規劃許可證》和建設規模為4層的《建設工程規劃許可證》，2002年6月原告在無資質單位設計的情況下，組織民間建筑施工隊伍，開始施工。2003年5月10日，當施工至第11層即將封頂時，由于群眾反映樓層過高，缺乏安全感，被告首次向原告發出《關于要求高層建筑工程停工的通知》，要求原告停止工程施工，請質監部門和有關單位到實地對已建工程進行檢測，檢測合格后，持有關材料到被告設計施工管理股辦理報建手續方可繼續施工，否則作違章建筑處理。但原告接到通知后沒有停工。被告于2003年7月2日再次向原告發出《工程局部暫停施工通知書》，要求原告立即停止施工并將設計圖紙、“一書兩證”提交被告進行審查。此時，原告也因主體工程已封頂而停工。2003年9月4日被告向原告發出《關于對城中商場羅新榮戶綜合樓問題的整改處理的通知》，要求原告找有資質設計單位繪制樓房現狀圖，經過結構計算作出結論。如存在結構安全隱患問題且無法補強的必須立即拆除至結構安全要求且符合有關規定的層數；設計結構如果合理，再請有資質的檢測單位進行施工質量檢測，對結構安全性進行鑒定。同時要求原告在15天內完成上述繪圖和檢測鑒定工作，否則將按有關法律規定對該樓進行強行拆除。為此，原告先后委托河池市水利電力勘測設計院對該建筑物補充進行巖土工程勘察；委托柳州市工業設計院根據現有建筑平面布置及河池市水利電力勘測設計院《羅新榮綜合樓巖土工程勘察報告》進行補充設計圖紙；委托廣西建設工程質量檢測中心對部分基礎、部分樓板混凝土強度、磚砌塊抽樣進行檢測；委托廣西南寧環境建設工程有限公司對與設計圖紙截面尺寸不符的局部柱子進行加固施工。就在原告等待廣西建筑工程質量檢測中心的《工程質量檢測報告》期間，被告于2004年4月1日作出羅建行決字（2004）第01號行政處罰決定（以下簡稱第01號處罰決定）。該處罰決定認定，羅新榮、羅利云超規劃建設（規劃審批4層，實際施工至11層）、無資質單位設計、無資質單位施工、未按規定辦理報建報監手續，存在嚴重的安全隱患。違反《廣西壯族自治區實施〈中華人民共和國城市規劃法〉辦法》（以下簡稱〈廣西實施〈規劃法〉辦法〉）第三十六條、《中華人民共和國建筑法》（以下簡稱《建筑法》）第七條和第二十二條、《建筑工程施工管理辦法》第二條和第三條、《廣西壯族自治區建設工程質量管理條例》第七條的規定。根據《廣西實施〈規劃法〉辦法》第四十六條第一款、國務院《建設工程質量管理條例》第五十四條、第五十七條、《廣西壯族自治區建設工程管理條例》第五十四條第三款規定，責令羅新榮、羅利云自行拆除第5至第11層，并處以罰款20萬元。

　　原判認為，被告作為規劃行政主管部門，有權在轄區范圍內對違反城市規劃的行為實施處罰。本案原告接受被告頒發建設規模為4層的《建設工程規劃許可證》，而實際建設過程中將建設規模擴大至11層，其行為屬于擅自改變建設工程規劃許可證的規定進行建設的違法行為。被告對該行為的處理應當根據違法事實和情節依法進行。《廣西實施〈規劃法〉辦法》第四十六條第一款第（一）項規定：未取得建設工程規劃許可證或者擅自改變建設工程規劃許可證的規定進行建設的，責令立即停止建設。已經形成的各類違法建設工程，雖影響城市規劃實施，但尚可以采取改正措施的，責令限期改正，并處以罰款；嚴重影響城市規劃實施的，責令限期拆除或者予以沒收違法建筑物、構筑物及其他設施。依據該規定，拆除違法建筑的條件須要具有“嚴重影響城市規劃實施”的情形，本案中羅城縣至今沒有制定出城市詳細規劃，因此，被告以該法條作為責令原告拆除5層以上建筑的依據不當。同時，被告適用國務院《建設工程質量管理條例》第五十四條、五十七條對原告罰款20萬元人民幣，而上述兩條規定不管是從違法性質或是罰款數額來看與處罰決定明顯不相符。此外，被告的第01號處罰決定適用《建筑工程施工管理辦法》第二條、第三條和《廣西壯族自治區建設工程管理條例》第五十四條第三款。經查，在公布的國務院行政法規和廣西的地方性法規中沒有上述兩部法規。被告的第01號處罰決定適用法律錯誤，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（二）項第2目的規定，判決：撤銷被告作出的第01號處罰決定。

　　上訴人縣建設局上訴稱，羅城縣雖然至今沒有制定出城市詳細規劃，上訴人是規劃行政主管人和實施人，在發給被上訴人的建設工程規劃許可證中已明確其建設規模是占地82.75平方米，高4層。被上訴人擅自改變規劃許可的規定，在上訴人數次發出停工通知后，仍違法施工，將工程建至十一層，超出許可七層，屬嚴重違反城市規劃行為。上訴人對其作出處罰是合法正確的，請求二審法院判決撤銷一審判決，維持上訴人第01號處罰決定中責令被上訴人在處罰決定生效20天內自行拆除第5至第11層的處罰決定。

　　被上訴人羅新榮、羅利云答辯稱： 一、上訴人的建設行政處罰認定事實不清，證據不足。表現在：1、在沒有詳細規劃的情況下認定被上訴人超規劃建設，嚴重影響城市規劃；2、在沒有對被上訴人所建樓房進行質量檢測并無任何檢測結論的情況下，僅靠主觀推論認定被上訴人所建綜合樓“存在嚴重安全隱患”；3、上訴人沒有證據證明被上訴人只申請建4層，故只許可被上訴人建4層沒有規劃依據。二、上訴人建設行政處罰適用法律不當。表現在：1、羅城縣至今沒有制定出城市詳細規劃，上訴人就不能適用《廣西實施〈規劃法〉辦法》對被上訴人進行處罰；2、適用國務院《建設工程質量管理條例》第五十四條和五十七條與本案事實不符，適用的《建設工程施工管理辦法》和《廣西壯族自治區建設工程管理條例》是不存在的法規。三、上訴人給被上訴人的《關于要求高層建筑工程停工的通知》、《工程局部暫停施工通知書》、《關于對城中商場羅新榮戶綜合樓問題的整改處理的通知》，應視為上訴人對被上訴人超出4層建11層的建設行為附條件許可。四、在羅城縣城，無規劃許可、無資質設計、無資質施工、未報建報監即開工的情況在民房建設中大量存在，均未受到處罰，因此對被上訴人的處罰顯失公正。據此，請求二審法院駁回上訴，維持一審判決。

　　一審經庭審質證，確認下列證據合法有效，作為定案依據： 被告提供的向原告發出的2003年5月10日的《關于要求高層建筑工程停工的通知》、7月2日的《工程局部暫停施工通知書》、9月4日的《關于對城中商場羅新榮戶綜合樓問題的整改處理的通知》；聽證筆錄、2001.33B、2001.32B《建設用地規劃許可證》、2001.33B、2001.32B《建設工程規劃許可證》；羅政發（2003）101號文；原告提供的其建筑與周邊建筑比較的照片；廣西建筑工程質量檢測中心《資質等級證書》、廣西南寧環城建設工程有限公司《資質等級證書》、柳州市工業設計院《工程設計證書》；廣西建筑工程質量檢測中心《關于羅城縣東門鎮羅新榮綜合樓檢測情況的復函》、《工程質量檢測報告》、《關于要求另找工程補強設計單位的請示報告》、原告的委托代理人詢問施工負責人黃平的筆錄。

　　經審查，一審認定的證據合法有效，可以作為本案定案的依據。一審認定的事實本院依法予以確認。

　　本院認為，上訴人作為城市規劃行政主管部門，有在轄區范圍內進行規劃管理的法定職權。但是其對被上訴人違反規劃法行為進行處罰時作出的第01號處罰決定適用法律錯誤，一審判決予以撤銷是合法正確的，本院依法予以維持。本案中，被上訴人雖確實存在超規劃建設、無資質單位設計、無資質單位施工、未按規定辦理報建報監手續等違法行為，依法應予處理。但上訴人在查處過程中前后發出過三個通知，三個通知要求被上訴人針對該樓“是否存在著嚴重安全隱患”進行整改，該樓應否拆除視整改結果而定，這要求與《廣西實施〈規劃法〉辦法》第四十六條第一款規定相符。被上訴人根據通知的要求為保存該樓采取了一系列積極的補救措施，花費了大量的時間和金錢，可上訴人在被上訴人的整改結果尚未確定之前，即作出了第01號處罰決定，責令被上訴人拆除該樓第5至11層，該處罰決定顯然主要依據不足。因而上訴人以被上訴人確有違法行為應予處罰為由，上訴請求維持該處罰決定無事實和法律依據，本院依法不予支持。但是被上訴人確有違法行為在前，雖然其已采取了積極的補救措施，但直至目前為止，該樓的安全性尚無定論，為了確保公眾生命財產安全，并維護行政管理相對人合法權益，應由上訴人依法行使建設規劃行政管理職權，重新對被上訴人的違法行為進行處理，并根據整改和檢測結果，依法作出具體行政行為。

　　綜上所述，一審判決認定事實清楚，證據充分，適用法律正確，本院依法予以維持。上訴人上訴理由不能成立，本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項和《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第五十九條第（一）項的規定，判決如下：

　　一、維持河池市中級人民法院二00四年七月五日作出的（2004）河市行初字第2號行政判決。

　　二、由上訴人羅城仫佬族自治縣建設局重新作出具體行政行為。

　　二審案件受理費100元，由上訴人羅城仫佬族自治縣建設局負擔。

　　本判決為終審判決。

　　審 判 長 王國昌

　　代理審判員 朱曦雯

　　代理審判員 李 艷

　　二ＯＯ四年十月十九日

　　書 記 員 劉惠明