山東省東營市中級人民法院

行政判決書

　　（2004）東行終字第17號

　　上訴人（原審第三人）利津縣公路管理局。

　　法定代表人范樂強，局長。

　　委托代理人張志強，山東法瀚律師事務所律師。

　　被上訴人（原審原告）李振堂，男，漢族，1954年5月生，利津縣北嶺鄉老臺二村村民，住該村。

　　委托代理人杜眾華，山東達洋律師事務所律師。

　　委托代理人馬爭軍，山東達洋律師事務所律師。

　　原審被告利津縣人民政府。

　　法定代表人聶建軍，縣長。

　　委托代理人李新文，男，1965年1月14日生，漢族，利津縣人民政府法制辦干部。

　　委托代理人李洪建，男，1960年8月25日生，漢族，利津縣國土資源局干部。

　　上訴人利津縣公路管理局因用地行政登記案，不服河口區人民法院作出的（2003）河行初字第42號行政判決，向法院提起上訴。本院受理后于2004年5月17日依法公開開庭審理了本案。上訴人委托代理人張志強、被上訴人李振堂及其委托代理人杜眾華、原審被告利津縣人民政府委托代理人李新文、李洪建到庭參加訴訟，本案現已審理終結。

　　上訴人利津縣公路管理局（以下簡稱縣公路局）上訴稱，一、原審法院認定事實不清。原審法院沒有對原審原告的主體及其是否有權提起訴訟進行審查，且原審認定原審被告沒有對上訴人申請登記的土地情況予以公告是與事實不符的。二、原審法院適用法律不當。原審法院不應以1989年《土地登記規則》第7條的規定來撤銷上訴人所持有的利國用（92）字第0725號國有土地使用證，而應根據《土地登記規則》第3、34條的規定，責令原審原告對其土地使用證依法進行變更登記。即使原審被告為上訴人頒發的國有土地使用證的行為違反法律規定，原審法院也不應撤銷該證。根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第58條的規定，法院應作出確認被訴具體行政行為違法的判決，并責令被訴行政機關采取相應的補救措施，造成損害的，依法判決承擔賠償責任。綜上所述，原審法院沒有對原審原告的訴訟主體進行審查，對事實認定錯誤，適用法律不當。上訴人請求：1、依法撤銷河口區法院（2003）河行初字第42號行政判決；2、依法駁回被上訴人李振堂的訴訟請求；3、二審訴訟費由被上訴人李振堂承擔。

　　被上訴人李振堂答辯稱，上訴人縣公路局申請土地使用權進行土地登記應在申請之后，根據申請對地籍情況進行調查作為確權的主要證據。利津縣人民縣政府依據在上訴人提出用地申請之前的地籍調查作為確權的證據是違反法律規定的，應予以撤銷，故原審判決認定事實清楚，適用法律正確。請求二審法院依法駁回上訴人縣公路局的上訴請求。

　　原審被告利津縣人民政府（以下簡稱縣政府）答辯稱，一、原審法院認定事實不清。1、原審法院認定原審被告為濱海路部分分段登記確權中，土地登記為初始登記是不正確的，且變更登記不應適用公告程序。原審法院認定原審被告沒有履行公告程序，即認定原審被告程序違法屬認定事實不清。2、原審法院認定上訴人申請土地確權登記后，原審被告沒有進行地籍調查是不正確的。二、原審法院適用法律不當。1、原國家土地管理局《土地登記規則》（1989年）不能作為法院審理行政案件的依據。根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第58條的規定，原審法院不應撤銷原審被告頒發的土地使用證。三、原審原告李振堂的行政賠償請求不能成立。1992年濱海路拓寬改造時，利津縣修路指揮部對包括原審原告李振堂在內的北嶺鄉21戶沿路被用地戶進行了補償，支付遷占費共計41995元（原審原告435元）。后原審原告李振堂非但沒有依法變更其土地使用證，反而以原審被告頒發的利國用（92）字第0725號國有土地使用證侵犯其土地使用證的無理要求不能成立。請求二審法院維持原審被告為上訴人頒發的利國用（92）字第0725號國有土地使用證，維護原審被告的合法權益。

　　案經原審法院審理認定，1991年原告李振堂在買下本村的馬車店后，向被告縣政府提出申請并由被告為其核發了利集建（1991）字第02594號集體土地建設用地使用證。1992年，經有關部門批準被告縣政府為第三人縣公路局核發了利國用（92）字第0725號國有土地使用證，兩證面積交叉重疊155.96平方米。2003年8月24日原告李振堂向東營市人民政府提出行政復議，要求撤銷被告縣政府核發的利國用（92）字第0725號國有土地使用證并賠償原告的經濟損失。東營市人民政府于2003年10月22日作出東政復決字［2003］8號行政復議決定書，維持了被告縣政府的具體行政行為。原告不服，提起行政訴訟。

　　原審認為，根據1988年修訂的《中華人民共和國土地管理法》第9條第2款的規定“全民所有制單位、集體所有制單位和個人依法使用的國有土地，由縣級以上人民政府登記造冊，核發證書，確認使用權。”1989年《土地登記規則》第7條規定“初始土地登記程序為申報、地籍調查、權屬審核、注冊登記、頒發土地證書”；第9條規定“初始登記開始，由縣級人民政府發布土地登記公告。公告的主要內容包括：1、土地登記區的劃分；2、土地登記年限；3、土地登記收件地點；4土地登記申請者應提交的有關證件；5、其他事項”。被告縣政府對該路此前一直沒有確權，所以該次確權登記為初始登記。而被告沒有依據《土地登記規則》的有關規定對申請人申請登記的土地情況予以公告，并且其在第三人申請土地確權登記后沒有進行地籍調查，只是以在此之前的地籍調查為本次確權的證據。因此，被告為第三人頒發利國用（92）字第0725號國有土地使用證的具體行政行為違反了1989年《土地登記規則》規定的程序。根據被告提交的證據及庭審情況，原審法院認為，根據有關法律規定地籍調查表應為土地確權的主要證據，但被告提供的地籍調查表不僅在第三人的申請之前，同時內容存在重大瑕疵，不能作為確權的證據使用，因此，被告為第三人進行土地確權的行政行為主要證據不足。土地確權是在能證明確定國有、集體、鎮村國有或集體土地適用的范圍內，通過地籍調查，實地測繪等手段，確定出土地的面積和四至的界限，進行注冊、登記發證的過程。根據利政土字（1992）15號文件、利政土字（1992）16號文件、1988年修訂《中華人民共和國土地管理法》第9條、東政發（1991）44號文件的有關規定，被告縣政府為第三人縣公路局核發利國用（92）字第0725號國有土地使用證的具體行政行為是土地確權行為。因此， 被告縣政府沒有超越其法定職權。庭審中被告認為原告李振堂的起訴超過法定起訴期限。原審法院認為，原告李振堂于2003年8月24日向東營市人民政府提出行政復議，東營市人民政府于2003年10月22日作出的東政復決字［2003］8號行政復議決定書并于2003年10月25日送達原告李振堂。原告李振堂于2003年11月7日向東營市中級人民法院提起行政訴訟，東營市中級人民法院受理后指定河口區人民管轄。因此，李振堂的起訴沒有超過起訴期限。

　　綜上所述，原審法院認為，被告縣政府為第三人縣公路局頒發利國用（92）字第0725號國有土地使用證的行為程序違法，主要證據不足；原告認為被告被訴的具體行政行為是土地征用行為的主張本院不予支持。原審被告依據《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第二項第一、三目的規定，判決撤銷被告縣政府為第三人縣公路局核發的利國用（92）字第0725號國有土地使用證。

　　原審被告縣政府向法庭提供了以下證據：

　　1、1992年4月1日利津縣公路站土地登記申請書。

　　2、縣政府利政土字（1992）15號、16號文件。證明縣政府對有關資料進行了審查，對頒發的利國用（92）字第0725號國有土地使用證的行為進行了審查和確權。

　　3、濱海路部分路段的確權資料。證明土地登記程序完善，證據確鑿。

　　4、利國用（92）字第0725號國用土地使用證。

　　5、1988年修訂《中華人民共和國土地管理法》。

　　6、1989年《土地登記規則》。

　　7、1991年《中華人民共和國土地管理法實施條例》。

　　8、東政發（1991）44號文件《東營市人民政府批轉市交通局、市土地管理局關于搞好公路局沿線用地地籍調查登記發證工作的請求的通知》。

　　上訴人縣公路局對以上證據發表以下質證意見：縣政府根據上訴人縣公路局提出的申請依法進行審查及地籍調查，并為上訴人頒發的利國用（92）0725號國用土地使用證是正確的。

　　同時，上訴人縣公路局向法庭提交了1992年濱海路改造時給21戶用地戶的賠償及利津縣北嶺鄉財政所的收據一份。證明濱海路改造時，縣公路局已對李振堂給予補償，自補償之后，李振堂應當對其所持有的集體土地建設用地使用證進行變更，其沒有變更是違反法律規定的，其所持有的集體土地建設用地使用證已經無效，其主體資格已經喪失。

　　原審被告縣政府對縣公路局提供的證據發表以下意見：縣政府對縣公路局土地確權登記是初試登記，李振堂沒有申請變更登記，是造成李振堂與縣公路局頒證中土地存在重疊的原因。

　　被上訴人李振堂對縣政府提供的以上證據發表以下意見：縣政府提交的地籍調查表中的時間均是1992年3月，而縣公路局申請用地的時間是1992年4月。根據《土地登記規則》的規定，在用地人提出用地申請之后，土地管理部門根據申請進行地籍調查，而縣政府作出的地籍調查，是在縣公路局提出用地申請之前。因此，該地籍調查不能作為確權給縣公路局的證據。縣政府為縣公路局作出土地確權的證據不足，程序違法。故縣政府為縣公路局頒發的國有土地使用權證應予以撤銷。同時對縣公路局提供的證據，李振堂認為，上訴人縣公路局提供的利津縣北嶺鄉制作的補款明細表中，沒有李振堂的簽名，無法證明該補償款是否支付李振堂，故該證據不能作為有效證據使用。根據《土地登記規則》第7、8、9條的規定，縣政府對縣公路局提出的用地申請應當在其申請后進行地籍調查，并對登記情況予以公告。因此，縣政府為上訴人縣公路局頒證程序違法。

　　同時，被上訴人李振堂向法庭提供了在一審中提交的以下證據：

　　1、利集建（1991）字第02594號集體土地建設用地使用證。

　　2、利津縣人民法院現場勘驗的測量圖。

　　上訴人縣公路局、原審被告縣政府對以上證據的質證意見同一審中的質證一致。

　　經庭審質證，法庭認為，對上訴人縣公路局、被上訴人李振堂、原審被告縣政府提供的證據能夠證明案件的事實，對其效力應予認定。

　　根據上訴人縣公路局、被上訴人李振堂、被上訴人縣政府提供的證據及庭審情況本案確認事實同一審中認定事實一致。

　　本院認為，根據《中華人民共和國土地管理法》第二十一條的規定，國家進行經濟、文化、國防建設以及興辦社會公共事業，需要征用集體所有的土地或者使用國有土地的，要按照土管法的規定辦理。第二十三條規定，國家建設征用土地，建設單位必須持國務院主管部門或者縣級以上地方人民政府按照國家基本建設程序批準的設計任務書或者其他批準文件，向縣級以上地方人民政府土地管理部門提出申請，經縣級以上人民政府審查批準后，由土地管理部門劃撥土地。本案原審被告縣政府未提交證明在1992年濱海路拓寬時，將集體土地征用為國有土地的證據，在1992年7月直接為上訴人縣公路局頒發了利國用（92）字第0725號國有土地使用證，其頒證不符合法定程序，屬程序違法。但鑒于該案的實際情況，撤銷原審被告被訴的具體行政行為將會給國家利益或公共利益造成重大損失，故原審被告頒發的利國用（92）字第0725號國有土地使用證不予撤銷，但應確認違法。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（二）項第三目、第六十一條第（二）項、《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十八條的規定，判決如下：

　　一、撤銷東營市河口區人民法院作出的（2003）河行初字第42號行政判決；

　　二、確認原審被告利津縣人民政府為上訴人利津縣公路管理局頒發利國用（92）字第0725號國有土地使用證違法。

　　一、二審案件受理費各100元，均由原審被告利津縣人民政府負擔。

　　本判決為終審判決。

　　審　判　長　　宋繼業

　　審　判　員　　侯麗萍

　　代理審判員　　張曉麗

　　二00四年五月三十日

　　書　記　員　　邵金芳