廣東省佛山市中級人民法院

行政判決書

　　（2004）佛中法行終字第99號

　　上訴人（原審原告）：祝偉泉，男，漢族，1951年7月22日出生，現(xiàn)住佛山市南海區(qū)桂城東怡花園A區(qū)B座804（系死者祝福之父）。

　　委托代理人：謝燦榮，廣東禪正律師事務(wù)所律師。

　　委托代理人：徐雄坤，廣東桃園律師事務(wù)所律師。

　　上訴人（原審原告）：黃潔麗，女，漢族，1951年3月23日出生，現(xiàn)住佛山市南海區(qū)桂城東怡花園A區(qū)B座804（系死者祝福之母）。

　　委托代理人：徐雄坤，廣東桃園律師事務(wù)所律師。

　　被上訴人（原審被告）：佛山市公安局交通警察支隊。地址：佛山市禪城區(qū)輕工二路1號。

　　負(fù)責(zé)人：龐志標(biāo)，支隊長。

　　委托代理人：徐 堅，佛山市公安局法制科干部。

　　委托代理人：向和平，佛山市公安局交通警察支隊干部。

　　上訴人祝偉泉、黃潔麗因訴佛山市公安局交通警察支隊工作過失、行政不作為及行政賠償糾紛一案，不服佛山市禪城區(qū)人民法院作出的（2004）佛禪法行初字第11號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，于2004年10月28日公開開庭審理了本案。上訴人祝偉泉及其委托代理人謝燦榮、徐雄坤，上訴人黃潔麗的委托代理人徐雄坤，被上訴人佛山市公安局交通警察支隊的委托代理人徐堅、向和平到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

　　原審認(rèn)定的事實：2003年8月26日7時10分，蔡國華（男，32歲，住湖南省攸縣淥田鎮(zhèn)五里村）駕駛湘B.70460號大貨車沿佛山市季華路由東往西方向行駛，至季華路與鎮(zhèn)安路交叉路口時右轉(zhuǎn)彎往鎮(zhèn)安方向行駛，在右轉(zhuǎn)彎過程中，與祝福（男，21歲，生前住南海區(qū)桂城鎮(zhèn)桂園二十七座502，系兩原告之子）駕駛的粵Y.U2863號兩輪摩托車發(fā)生碰撞，造成摩托車損壞、祝福受重傷經(jīng)醫(yī)院搶救無效于當(dāng)日9時30分死亡的重大交通事故。被告佛山市公安局交通警察支隊的干警接警后，于7時30分到達(dá)現(xiàn)場勘驗，8時20分結(jié)束勘驗。在將肇事司機(jī)蔡國華帶回事故大隊辦公室準(zhǔn)備做詢問筆錄時，約8時50分左右，蔡國華要求上廁所，乘機(jī)從窗口跳出，從事故大隊旁的紅棉幼兒園逃跑。被告的辦案民警發(fā)現(xiàn)后立即追截并通知其他同事增援，同時通報110要求其他警種協(xié)助攔截，但攔截未果，被肇事司機(jī)逃脫。9月3日，被告向湖南省攸縣淥田鎮(zhèn)派出所及黃圖嶺鎮(zhèn)派出所發(fā)出協(xié)查函，請求協(xié)助將《事故處理通知書》送達(dá)給肇事司機(jī)蔡國華及車主丁茂立。9月9日登報尋目擊證人，10月1日，被告干警前往湖南攸縣淥田鎮(zhèn)及黃圖嶺鎮(zhèn)追緝蔡國華未果。10月13日作偵查試驗。10月14日作出《道路交通事故責(zé)任認(rèn)定書》。次日送達(dá)給兩原告。10月23日，被告干警再次前往湖南緝拿蔡國華未果。11月21日，作出《道路交通事故損害賠償調(diào)解終結(jié)書》。原告認(rèn)為被告在處理上述交通事故案件過程中，存在重大失職、不作為等違法行為，要求被告賠償其由此受到的損失。

　　原審認(rèn)為：本案中，雙方當(dāng)事人爭議的焦點主要在于：一、肇事司機(jī)蔡國華在被帶回佛山市公安局交警支隊事故大隊后，乘機(jī)逃脫過程中，被告的干警是否存在重大過失；二、肇事司機(jī)逃脫后，被告在追緝、作出《道路交通事故責(zé)任認(rèn)定書》及《道路交通事故損害賠償調(diào)解終結(jié)書》過程中，是否構(gòu)成行政不作為；三、被告是否需要承擔(dān)行政賠償責(zé)任。

　　對于第一點爭議，原審認(rèn)為，從本案經(jīng)庭審查明的事實看，肇事司機(jī)蔡國華被帶回事故大隊辦公室后，約在8月26日8時50分左右逃脫，而受害人祝福是在9時30分經(jīng)佛山市第一人民醫(yī)院搶救無效死亡的。依據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理交通肇事刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第二條第一款規(guī)定：“交通肇事具有下列情形之一的，處三年以下有期徒刑或者拘役：（一）死亡一人或者重傷三人以上，負(fù)事故全部或主要責(zé)任的，……”和第二款規(guī)定：“致一人以上重傷，負(fù)事故全部或主要責(zé)任，并具有酒后、吸食毒品后駕駛機(jī)動車輛的等六種違章情形的，以交通肇事罪定罪處罰”。由此可見，肇事司機(jī)被帶回事故大隊后，至其逃脫前，被告的辦案民警既不知道祝福死亡的結(jié)果，也不可能立刻判斷出肇事司機(jī)在事故中是否應(yīng)負(fù)全部責(zé)任或主要責(zé)任，或者其是否存在違章的行為。也就是說，辦案民警不能當(dāng)時對肇事司機(jī)是否構(gòu)成交通肇事罪下結(jié)論。因此，辦案民警在當(dāng)時只能按照《道路交通事故處理程序規(guī)定》所規(guī)定的交通肇事的正常程序?qū)⒄厥滤緳C(jī)帶回辦公室作詢問調(diào)查工作，不能對其采取刑事強制措施。故被告的辦案民警在將肇事司機(jī)帶回事故大隊的過程中，并不存在違反相關(guān)法律的規(guī)定。但肇事司機(jī)畢竟是在事故大隊辦公場所逃脫的，也就是說，在被告的監(jiān)管范圍內(nèi)逃脫的，被告對肇事人負(fù)有謹(jǐn)慎的監(jiān)護(hù)義務(wù)。雖然被告稱在肇事司機(jī)去廁所的過程中，辦案民警朱志輝一直跟隨，并在廁所門口監(jiān)控。但從肇事司機(jī)逃脫的結(jié)果看，如果被告的辦案民警在執(zhí)法過程中，工作責(zé)任心再強一些，工作方法再細(xì)致些，可能就可以避免肇事司機(jī)逃脫的情形。所以從這意義上說，被告的執(zhí)法工作確實存在一定的過失，但這種過失并未構(gòu)成行政違法性。

　　對于第二點爭議，根據(jù)《道路交通事故處理程序規(guī)定》第三十二條規(guī)定“交通事故責(zé)任認(rèn)定，自交通事故發(fā)生之日起按下列時限作出：輕微事故5日內(nèi)；一般事故15日內(nèi)；重大、特大事故20日內(nèi)。因交通事故情節(jié)不能按期作出認(rèn)定的，須報上一級公安交通管理部門批準(zhǔn)，按上述規(guī)定分別延長5日、15日、20日”。從本案中被告提供的證據(jù)材料看，被告是于事故發(fā)生51日后的10月14日作出的《道路交通事故責(zé)任認(rèn)定書》，超出了上述規(guī)定最長認(rèn)定期限11日，且沒有向上一級公安機(jī)關(guān)報批的手續(xù)。對此，被告認(rèn)為上述規(guī)定適用的前提是要分清事故責(zé)任后才能作出事故認(rèn)定書。本案涉案的交通事故中，一方當(dāng)事人死亡，另一方當(dāng)事人逃逸，又沒有現(xiàn)場目擊證人。被告只有通過10月13日作偵查試驗，在確定肇事司機(jī)負(fù)事故的全部責(zé)任后，才能于10月14日作出事故責(zé)任認(rèn)定書及之后的調(diào)解終結(jié)書。被告的上述執(zhí)法行為，并未違反上述規(guī)定。法院認(rèn)為，對于交通肇事后逃逸的情形，《道路交通事故處理辦法》第二十條明確規(guī)定“當(dāng)事人逃逸或者故意破壞、偽造現(xiàn)場、毀滅證據(jù)，使交通事故責(zé)任無法認(rèn)定的，應(yīng)當(dāng)負(fù)全部責(zé)任”。可見，對于逃逸造成交通事故責(zé)任無法認(rèn)定的情形，法律上已明確規(guī)定了事故責(zé)任的推定原則。本案中，在肇事司機(jī)逃脫后，被告即可以依據(jù)該條的規(guī)定確定肇事司機(jī)負(fù)事故的全部責(zé)任，沒有必要再通過作偵查試驗的方式來確定事故責(zé)任。同時，由于被告遲延作出事故責(zé)任認(rèn)定書，導(dǎo)致被告作出的調(diào)解終結(jié)書的期限亦超出了《道路交通事故處理辦法》第三十二條規(guī)定的調(diào)解終結(jié)期限。因此，被告在作出事故責(zé)任認(rèn)定書及調(diào)解終結(jié)書這一執(zhí)法環(huán)節(jié)上，超出了法規(guī)規(guī)定的期限，違反了法規(guī)規(guī)定的執(zhí)法程序，被告就此所作的答辯，理由不成立，不予支持。

　　對于第三點爭議，從案件查明的事實看，交通肇事案件發(fā)生后，被告從接警、到達(dá)事故現(xiàn)場、現(xiàn)場勘驗、帶肇事司機(jī)回辦公場所詢問、肇事司機(jī)逃脫后所采取的攔截、追緝措施、作出《道路交通事故責(zé)任認(rèn)定書》及《道路交通事故損害賠償調(diào)解終結(jié)書》各個執(zhí)法環(huán)節(jié)，均履行了其法定職責(zé)，并不存在行政不作為的情形。原告認(rèn)為被告沒有及時追緝，致使肇事司機(jī)未能抓獲，構(gòu)成行政不作為的理由不成立，不應(yīng)支持。至于被告應(yīng)否對原告的損失承擔(dān)行政賠償責(zé)任問題，依照《中華人民共和國國家賠償法》第三、第四條的規(guī)定，國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員只有在五種侵犯人身權(quán)及四種侵犯財產(chǎn)權(quán)的情形下，才需要承擔(dān)行政賠償責(zé)任。我國的國家賠償法對行政賠償?shù)呢?zé)任范圍嚴(yán)格界定在上述幾種情形內(nèi)，同時，按照國家賠償法的立法本意及相關(guān)的司法解釋，構(gòu)成行政賠償應(yīng)當(dāng)符合以下幾種條件：1，主體的特殊性，2，行為的特定性，3，行政行為的違法性，4，違法行政行為與損害后果之間具有因果關(guān)系。在本案中，被告雖然在作出《道路交通事故責(zé)任認(rèn)定書》這一執(zhí)法環(huán)節(jié)上存在違反法定程序的情形，但該行為與被害人祝福的死亡結(jié)果之間并沒有因果關(guān)系。造成被害人祝福死亡損害結(jié)果發(fā)生的原因是肇事司機(jī)的違章行為，而不是被告的執(zhí)法行為。雖然被告負(fù)有保護(hù)行政相對人權(quán)利，避免或阻止損害發(fā)生的法定職責(zé)，與原告之間具有信賴保護(hù)關(guān)系。但被告介入交通肇事案件處理時，損害結(jié)果已經(jīng)發(fā)生，被告在之后的履行其法定職責(zé)過程中，雖然在作出《道路交通責(zé)任事故責(zé)任認(rèn)定書》的時間上存在違法性，但該違法性并未造成損害結(jié)果的進(jìn)一步的擴(kuò)大。因此，被告的具體行政行為與被害人祝福死亡的損害結(jié)果之間不具有法律上的因果關(guān)系，被告無需對該損害結(jié)果造成的損失承擔(dān)行政賠償責(zé)任。原告的賠償主張，于法無據(jù)，不應(yīng)支持。

　　綜上，經(jīng)本院審判委員會討論決定，依據(jù)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第五十六條第（四）項、第五十七條第二款第（二）項、《中華人民共和國國家賠償法》第三、第四條的規(guī)定，判決：一、確認(rèn)被告作出的道路交通事故責(zé)任認(rèn)定書及調(diào)解終結(jié)書在時間上違反了法規(guī)規(guī)定的程序；二、駁回原告的其他訴訟請求。案件受理費100元由原、被告各自承擔(dān)50元。

　　上訴人祝偉泉、黃潔麗不服原判，提起上訴稱：首先，國家法律法規(guī)明確規(guī)定，交警有監(jiān)護(hù)肇事者的法定職責(zé)，但肇事司機(jī)在交警手里逃脫，說明其沒有履行法定職責(zé)，是行政不作為。另外，被上訴人在交通事故發(fā)生后，沒有對肇事司機(jī)采取留置或行政強制措施，也沒有要求其預(yù)付醫(yī)療費、提供擔(dān)保人，沒有完成交通事故處理的基本程序。其次，在肇事司機(jī)逃脫后，被上訴人沒有采取及時、有效的措施追捕，致使其逍遙法外，這也是被上訴人不履行法定職責(zé)，行政不作為的表現(xiàn)。最后，被上訴人沒有在法律法規(guī)規(guī)定的期限內(nèi)作出交通事故責(zé)任認(rèn)定和賠償調(diào)解，違反了法定程序，屬于不履行法定職責(zé)和不作為違法。原審判決認(rèn)為被上訴人履行了法定職責(zé)，不存在不作為違法是錯誤的。另外，由于被上訴人不履行法定職責(zé)，讓肇事司機(jī)逃脫，使得上訴人不能追討肇事司機(jī)的刑事責(zé)任，在民事訴訟中的經(jīng)濟(jì)賠償也不能實現(xiàn)，因此，被上訴人的行為與上訴人的損失之間有因果關(guān)系，應(yīng)當(dāng)予以賠償，一審判決認(rèn)為被上訴人的行為與上訴人的損失沒有因果關(guān)系是錯誤的，而且，原審判決在本案中適用的法律也是錯誤的。綜上所述，請求二審法院變更一審判決的第一項；撤銷第二項，并判決被上訴人不履行法定職責(zé)，行政不作為違法，賠償上訴人人民幣200817.9元，澳大利亞元1972.24元；案件訴訟費由被上訴人承擔(dān)。

　　被上訴人佛山市公安局交通警察支隊答辯稱：首先，我支隊在本案交通事故的處理過程中不存在不作為。我支隊民警接到報案后及時趕到了現(xiàn)場，進(jìn)行了勘察、取證和了解傷情，并在8時30分將肇事司機(jī)帶回辦公室訊問。9時30分傷者祝福在醫(yī)院搶救無效死亡，在事故發(fā)生后至傷者死亡前，我們只能按照一般事故的處理程序暫扣肇事車輛和肇事司機(jī)證件，并傳喚肇事司機(jī)到公安機(jī)關(guān)接受調(diào)查，不能使用強制措施限制肇事司機(jī)的人身自由。而肇事司機(jī)被帶回公安機(jī)關(guān)后約10分鐘，以上廁所為由跳窗逃跑，我支隊民警立即進(jìn)行了追截，并通報110進(jìn)行布控、搜查、攔截，但仍被肇事司機(jī)逃脫。其后，我支隊又進(jìn)行了檢驗車輛、調(diào)查司機(jī)資料、發(fā)協(xié)查函、登報尋找證人、多次出差湖南抓捕肇事司機(jī)、進(jìn)行偵察實驗、作出事故責(zé)任認(rèn)定等工作，我支隊一直都未停止對本案的調(diào)查取證和對犯罪嫌疑人的追緝工作。上訴人認(rèn)為只要案件未破就是公安機(jī)關(guān)不作為的觀點不合情理，無事實和法律依據(jù)。其次，我支隊在一審中提供的證據(jù)和證言都是客觀真實的，不存在推卸責(zé)任。受害者祝福是在9時30分經(jīng)搶救無效死亡，而肇事司機(jī)是在8時50分左右逃跑，因此，在肇事司機(jī)被帶回公安機(jī)關(guān)后至其逃跑前，我支隊無法判斷肇事司機(jī)是否需要追究刑事責(zé)任，沒有事實和法律依據(jù)對其采取刑事強制措施。上訴人僅從自身角度出發(fā)認(rèn)為當(dāng)時應(yīng)采取刑事強制措施的觀點是對他人合法權(quán)益的踐踏和漠視。雖然現(xiàn)在肇事司機(jī)在逃，但不能據(jù)此就否定當(dāng)時不能采取刑事強制措施的客觀性和合法性。最后，上訴人的經(jīng)濟(jì)損失是由肇事司機(jī)的侵權(quán)行為造成的，上訴人通過民事訴訟追索賠償也得到了法院支持，因此，上訴人應(yīng)申請法院執(zhí)行民事判決，不應(yīng)該由本支隊賠償上訴人的經(jīng)濟(jì)損失。綜上，一審判決正確，請二審法院予以維持。

　　本案經(jīng)開庭審理，上訴人對原審認(rèn)定肇事司機(jī)蔡國華在8時50分以上廁所為由乘機(jī)跳窗逃跑這一事實有異議，但無提供證據(jù)反駁。本院認(rèn)為，原審法院經(jīng)庭審質(zhì)證而認(rèn)定的證據(jù)可以證明該事實，應(yīng)予確認(rèn)。原審認(rèn)定的其他事實，訴訟雙方當(dāng)事人并無異議，本院予以確認(rèn)。

　　本院認(rèn)為：首先，從本案認(rèn)定的事實來看，被上訴人佛山市公安局交通警察支隊在接到交通事故報案后，及時派員到達(dá)現(xiàn)場，進(jìn)行了現(xiàn)場勘察、取證和了解傷情，扣留了肇事車輛和司機(jī)證件，并將肇事司機(jī)帶回辦公場所進(jìn)行調(diào)查詢問，該行為完全符合國務(wù)院《道路交通事故處理辦法》和公安部《道路交通事故處理程序規(guī)定》的規(guī)定，履行了相關(guān)職責(zé)。雖然，肇事司機(jī)被帶回被上訴人辦公場所不久，即以上廁所為由乘機(jī)逃跑，但由于被上訴人此時并無權(quán)采取強制措施限制其人身自由，且被上訴人的工作人員已盡到相應(yīng)的注意。因此，被上訴人從接警后到肇事司機(jī)逃離這一階段并不存在行政不作為和履行職責(zé)違法，原審判決對該問題的認(rèn)定是正確的，本院予以維持。上訴人認(rèn)為在這一階段，被上訴人沒有對肇事司機(jī)采取限制人身自由的強制措施屬于行政不作為。由于在肇事司機(jī)逃離前，受害者祝福仍在救治之中，而交警部門對事故處理尚在調(diào)查階段，未能作出責(zé)任認(rèn)定，因而被上訴人沒有事實和法律依據(jù)對肇事司機(jī)采取限制人身自由的強制措施，上訴人認(rèn)為此時被上訴人存在行政不作為的主張不成立。另外，上訴人認(rèn)為被上訴人沒有履行監(jiān)護(hù)肇事者的職責(zé)，但上訴人所稱的監(jiān)護(hù)職責(zé)不是法律、法規(guī)、規(guī)章所規(guī)定的職責(zé)，只是規(guī)范性文件的要求，且被上訴人已盡到了監(jiān)護(hù)義務(wù)，不能因肇事司機(jī)逃脫而否定被上訴人的監(jiān)護(hù)行為。第二，在肇事司機(jī)逃離后，被上訴人立即進(jìn)行了追截，并通報110進(jìn)行布控、搜查、攔截，而后又進(jìn)行了檢驗車輛、調(diào)查司機(jī)資料、發(fā)協(xié)查函、登報尋找證人、并多次出差湖南抓捕肇事司機(jī)。因此，被上訴人一直都在采取措施對交通事故進(jìn)行調(diào)查處理和對肇事司機(jī)進(jìn)行追緝，并不存在未履行法定職責(zé)。因此，上訴人認(rèn)為被上訴人采取的調(diào)查、追捕措施不是及時有效的，屬于不作為違法的主張不能成立，法院不予支持。第三，被上訴人在對本案交通事故最終作出處理時，其作出的《道路交通事故責(zé)任認(rèn)定書》和《道路交通事故損害賠償調(diào)解終結(jié)書》，超過了《道路交通事故處理程序規(guī)定》第三十二條和《道路交通事故處理辦法》第三十二條規(guī)定的法定最長期限，屬于程序違法，但該超期的程序違法并不影響其實體的合法性，不宜判決撤銷重作，應(yīng)當(dāng)予以確認(rèn)作出上述兩份文書的程序違法。原審判決對上述兩份文書違法性的認(rèn)定和論述是正確的，但判項的表述不規(guī)范，本院予以指明。第四，關(guān)于被上訴人是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)上訴人經(jīng)濟(jì)損失的賠償責(zé)任問題。根據(jù)《中華人民共和國國家賠償法》第二條的規(guī)定，受害人取得國家賠償權(quán)利是以國家機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)侵犯其合法權(quán)益為前提要件的。本案中，被上訴人在處理本案所涉的交通事故過程中，除了超過法定期限作出《道路交通事故責(zé)任認(rèn)定書》和《道路交通事故損害賠償調(diào)解終結(jié)書》存在程序違法外，并無其他履行職責(zé)違法或不作為違法的行為，而被上訴人超期作出《道路交通事故責(zé)任認(rèn)定書》和《道路交通事故損害賠償調(diào)解終結(jié)書》的違法行為與上訴人在交通事故中遭受的損害并無因果關(guān)系，也不是造成上訴人在民事判決中的經(jīng)濟(jì)賠償不能實現(xiàn)的原因。因此，上訴人要求被上訴人承擔(dān)其因交通事故所遭受損害的國家賠償責(zé)任，沒有事實依據(jù)，本院不予支持。原審法院駁回上訴人的賠償請求是正確的，本院予以支持。綜上所述，原審判決認(rèn)定事實清楚，適用法律正確，依法應(yīng)予維持。上訴人的上訴主張不能成立，本院不予采納。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項的規(guī)定，判決如下：

　　駁回上訴，維持原判。

　　二審訴訟費100元由上訴人承擔(dān)。

　　本判決為終審判決。

　　審 判 長 謝 少 清

　　審 判 員 楊 小 蕓

　　代理審判員 周 剛

　　二○○四年十一月九日

　　書 記 員 徐 允 賢