海南省高級人民法院
行政判決書
（２００６）瓊行終字第１５８號

　　
　　上訴人（原審原告）黃循玲，女，４１歲，黎族，三亞市人，在三亞市社會福利院工作，現住三亞市河東區紅郊居委會二組。
　　委托代理人翟朝輝，男，三亞市崖城法律事務所法律工作者。
　　被上訴人（原審被告）三亞市人民政府。（簡稱三亞市政府）住所三亞市新風路１號
　　法定代表人陸志遠，市長。
　　委托代理人蒙進良，男，３８歲，漢族，三亞市河東區管委會干部。
　　原審第三人歐玉珠，女，５１歲，黎族，三亞市人，無業，現住三亞市河東區紅郊居委會二組。
　　委托代理人陳川華，男，海南言必信律師事務所律師。
　　黃循玲因其訴三亞市人民政府宅基地糾紛處理決定一案，不服三亞市中級人民法院作出的（２００６）三亞行初字第１２號行政判決，于２００６年９月１日通過該院向本院提起上訴。本院于２００６年１０月１６日受理后，依法組成合議庭，于２００６年１２月１８日在本院第二審判庭公開開庭審理了本案。黃循玲及其委托代理人翟朝輝、三亞市政府的委托代理人蒙進良，歐玉珠及委托代理人陳川華均到庭參加訴訟。本案經報最高人民法院批準，延長審限至２００７年２月１６日。現已審理終結。
　　原審認定，爭議地位于三亞市河東區紅郊社區居委會，地上有一株芒果樹，該樹是歐玉珠的胞哥種植的，除此之外沒有任何物證證實該地屬于黃循玲或歐玉珠。在二人為爭議地起糾紛后，河東區司法所、信訪辦派出工作人員去調查，調查人員記錄下證人歐玉川、張冠英、蒲德珍、李祥東、呂華等人的證言證詞后，將爭議地確權給歐玉珠所有。另查，由于黃循玲不配合調查，致使調查人員無法測量爭議地的面積與四至。
　　原審認為，市政府派出的調查人員陳黃勇、黃金興所作的調查筆錄雖因只有一個調查人員簽名存在瑕疵，但調查人員是以調查組而非單個人的形式出現，故對證人歐玉川、張冠英、蒲德珍、李祥東、呂華等人所作的調查筆錄應視為合法有效。三府［２００５］１３０號決定（簡稱１３０號決定）只是將爭議地確權給第三人歐玉珠，至于面積多少、四至如何，應在國土部門發證時具體予以解決。１３０號決定認定事實清楚，適用法律正確，程序合法，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第一款的規定，判決予以維持。訴訟費１００元由黃循玲承擔。
　　上訴人黃循玲上訴稱：一、被上訴人三亞市政府作出被訴具體行政行為存在程序違法：１、被上訴人在一審訴訟期間沒有提交訴訟證據，應視為作出具體行政行為時沒有證據。被上訴人作出確權決定沒有經過調查，一審以第三人提供的證據代替被上訴人的舉證責任，并作為認定事實的依據，采信證據違法；２、對證人的調查筆錄均為一個人單獨取證，取證行為違法，不能作為本案認定事實的依據。二、１３０號決定沒有認定爭議地的面積、四至，確權的基本事實不清。請求撤銷一審判決，撤銷１３０號決定。
　　被上訴人三亞市政府答辯稱：被上訴人確權前通過下級行政單位已做了大量的調查工作，在一審時已提交五份證人證言，一審庭審也已進行質證，庭審筆錄中清楚記載質證過程，上訴人所稱不符合客觀事實；對爭議地的調查是組成調查組去的，由多人組成，所做調查筆錄真實有效，足以認定確權的基本事實。調查筆錄上只有單個人簽名是工作疏忽；因為上訴人不配合，無法對爭議地進行丈量，所以１３０號決定不能明確記載爭議地的面積和四至，但大體方位是清楚的，經調查在證據充分的情況下作出的確權決定。具體的面積、四至可由國土局在頒證時予以測量。
　　第三人歐玉珠答辯意見與被上訴人基本一致，其還補充稱：法律沒有明確規定政府確權調查取證必須兩個以上工作人員進行，本案被上訴人的取證程序沒有違法之處。因上訴人不配合無法測量，被上訴人確權時沒有強制執行權，所以１３０號決定不能明確記載爭議地的面積和四至，應由國土部門頒證時予以勘驗測量。
　　二審庭審著重從被上訴人作出１３０號決定認定的事實是否清楚、程序是否合法兩方面進行了調查。各方當事人對上訴人與第三人發生糾紛，第三人請求被上訴人處理的經過予以認可。對１３０號決定沒有對爭議地的具體面積、四至作出明確認定、被上訴人所作的調查筆錄上只有一個調查人員簽名的事實均沒有異議。上訴人上訴稱被上訴人一審訴訟期間沒有提交據以作出具體行政行為的證據。經查，據一審庭審筆錄記載，被上訴人一審期間提交了據以作出１３０號決定的五份證人證言，并在法庭的主持下進行舉證質證，各方當事人均發表了質證意見。
　　又查，上訴人與第三人發生宅基地權屬爭議后，第三人請求被上訴人進行處理。被上訴人在作出１３０號決定即土地使用權確權前未組織雙方當事人進行先行調解。
　　本院認為，第二審人民法院審理上訴案件，應當對原審人民法院的裁判和被訴具體行政行為是否合法進行全面審查。本案中，被上訴人在一審訴訟期間提交了據以作出具體行政行為的證人證言，并且法律也沒有明文規定由單個工作人員作出的調查筆錄具有非法性。但被上訴人在作出１３０號處理決定時沒有認定具體的確權面積和四至，屬認定事實不清。另外，《海南省經濟特區土地管理條例》第九條第三款規定：＂土地所有權和土地使用權爭議，爭議各方沒有證據證明土地歸屬，又調解不成的，由縣級以上人民政府根據具體情況決定其歸屬。＂國土資源部第１７號令發布的《土地權屬爭議調查處理辦法》第二十三條規定：＂國土資源行政主管部門對受理的爭議案件，應當在查清事實、分清權屬關系的基礎上先行調解，…＂。被上訴人在作出１３０號決定確權決定前，沒有組織爭議雙方進行先行調解，程序嚴重違法。綜上，被上訴人作出１３０號決定認定事實不清，程序違法，應予以撤銷。一審沒有對被上訴人的具體行政行為作全面的合法性審查，認定事實不清，適用法律錯誤，依法亦應予撤銷。上訴人上訴部分有理，本院予以支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（三）項、第五十四條第（二）款第三項、《最高人民法院關于執行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》第六十條第一款、第七十條的規定，判決如下：
　　一、撤銷三亞市中級人民法院（２００６）三亞行初字第１２號行政判決；
　　二、撤銷被上訴人三亞市人民政府作出的三府（２００５）１３０號《關于歐玉珠與黃循玲宅基地權屬糾紛的處理決定》，三亞市人民政府應在本判決生效后六十日內重新作出處理決定；
　　一、二審案件受理費人民幣２００元由被上訴人三亞市人民政府負擔。
　　本判決為終審判決。
　　






審　判　長　　趙　　立
審　判　員　　錢　　冰
代理審判員　　葉珊茹
二００六年十二月二十一日
書　記　員　　容澤清