海　　南　　省　　高　　級　　人　　民　　法　　院
行　　政　　裁　　定　　書
（２００６）瓊行終字第１７７號

　　上訴人（原審原告）中國華能財務有限責任公司。住所：北京市西城區金融大街乙１６號華實大廈３－４層。
　　法定代表人李楊，該公司董事長。
　　委托代理人張明，中國華能財務有限責任公司資產管理部經理。
　　委托代理人鐘益平，北京市中盛律師事務所律師。
　　被上訴人（原審被告）海南省瓊海市人民政府。
　　法定代表人符宣朝，市長。
　　委托代理人謝晉濤，海南省瓊海市國土環境資源局公務員。
　　原審第三人海南華興榮房地產開發公司。住所：海南省海口市濱海大道珠江廣場帝豪大廈２８層。
　　法定代理人周林，該公司總經理。
　　委托代理人馬莉，海南新概念律師事務所律師。
　　上訴人中國華能財務有限責任公司（以下簡稱華能公司）因其訴被上訴人瓊海市人民政府（以下簡稱瓊海市政府）及原審第三人海南華興榮房地產開發公司（以下簡稱華興榮公司）無償收回國有土地使用權決定一案，不服海南省海南中級人民法院（２００６）海南行初字第１１３號行政判決，于２００６年１１月１日通過海南省中級人民法院向本院提起上訴，本院于２００６年１１月３日受理后，依法組成合議庭，并于２００６年１２月５日下午在本院第二審判庭公開開庭審理了本案。上訴人的委托代理人張明、鐘益平，被上訴人的委托代理人謝晉濤，原審第三人的委托代理人馬莉到庭參加訴訟。本案現已審理終結。
　　原審認為，根據國家國土資源部１９９９年４月２８日頒布的《閑置土地處理辦法》第三條規定，市、縣人民政府土地行政主管部門對其認定的閑置土地，應當通知土地使用者，擬訂該宗閑置土地處置方案，閑置土地上依法設立抵押權的，還應通知抵押權人參與處置方案的擬訂工作；處置方案經原批準用地的人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。被告瓊海市政府作出的海府［２００２］４０號《瓊海市人民政府關于無償收回海南華興榮房地產開發有限公司國有土地使用權的決定》（以下簡稱海府［２００２］４０號決定）是以第三人華興榮公司取得土地使用權后未建設使用，屬閑置土地為由決定無償收回的，但被告瓊海市政府對其認定的閑置土地，沒有通知土地使用者即第三人華興榮公司，且明知該地已設有抵押權的情況下，未通知抵押權人即原告華能財務公司參與該閑置土地的處置工作，屬違反法定程序。另，被告瓊海市政府在法院對該土地使用權采取司法限制措施期間，未經決定采取司法限制措施的法院同意和原批準土地出讓的機關即海南省人民政府批準，擅自決定無償收回第三人華興榮公司的土地使用權，亦違反法律規定。故被告作出的海府［２００２］４０號決定違反法定程序，適用法律錯誤，依法應予撤銷。關于原告華能財務公司請求的賠償問題，在本案當中不能得到支持，因被告瓊海市政府作出收回第三人華興榮公司土地使用權決定的海府［２００２］４０號決定在本案中被撤銷后，土地使用權自然復歸第三人華興榮公司名下，原告華能財務公司只是基于債權的抵押關系對上述土地使用權享有抵押權，享有的是民事法律關系中的優先受償權，并不直接享有該土地的使用權。如果第三人華興榮公司履行了其債務，原告華能財務公司的債權得以實現后，其享有的抵押權依法就歸于消滅，故被告瓊海市政府作出的無償收回第三人華興榮公司的決定僅是影響其優先受償權，其損失與其所訴的具體行政行為即被告瓊海市政府作出的海府［２００２］４０號決定之間并無必然的因果關系。至于被告瓊海市政府在作出無償收回第三人華興榮公司的土地使用權之前，已將上述土地當中的部分土地使用權劃撥給其他單位使用，該具體行政行為屬另外的行政法律關系，原告華能財務公司在本案的訴訟請求當中并未請求本院對該具體行政行為進行審查。故原告華能財務公司提出的賠償訴訟請求依法應予駁回。第三人華興榮公司在庭審中另外單獨提出的賠償訴訟請求亦不能予以支持，亦基于上述同樣的理由和依據。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（二）項第２、３目及《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第（四）項之規定遂判決：１、撤銷被告海南省瓊海市人民政府作出的海府［２００２］４０號《瓊海市人民政府關于無償收回海南華興榮房地產開發公司國有土地使用權的決定》；２、駁回原告中國華能財務有限責任公司和第三人海南華興榮房地產開發公司的賠償訴訟請求。
　　華能財務公司上訴稱：　一、原審判決撤銷海府［２００２］４０號決定正確。二、原審判決關于＂爭議土地已劃撥給其他單位＂之事實認定不清，缺乏證據，程序違法。三、原審判決自行認定爭議土地已被劃撥給其他方，但又在判決書第１１頁認定，在撤銷被上訴人的錯誤行政行為后＂爭議土地自然復歸到本案第三人名下＂，同時確認爭議土地的兩種歸屬，自相矛盾，顯然是認定事實不清，且認定上訴人享有的抵押權依法歸于消滅，明顯違反法律規定。請求二審法院支持上訴人要求撤銷一審判決第九頁對爭議地＂已被上訴人另行劃撥給其他單位＂之有關事實和賠償上訴人１９８．７５５６萬美元及相應的利息的上訴請求，維護其合法權益，維護法律的公正與威嚴。
　　瓊海市政府答辯稱：一、土地閑置是客觀事實。二、上訴請求無事實依據。三、上訴人訴請求市政府賠償無理無據，上訴人所上訴的問題已經一審法院作出判決，一審判決認定事實清楚，適用法律正確，請二審法院依法駁回上訴人的無理上訴。
　　原審第三人華興榮公司未作書面答辯，在二審庭審中口頭述稱：同意上訴人的上訴意見和觀點。
　　本院認為，原審法院根據國家國土資源部１９９９年４月２８日頒布的《閑置土地處理辦法》第三條規定以及瓊海市政府在法院對該土地使用權采取司法限制措施期間，既未經決定采取司法限制措施的法院同意亦未經原批準土地出讓的機關即海南省人民政府的批準和未通知土地使用權人、土地抵押權人為由，撤銷瓊海市政府作出的海府［２００２］４０號決定，其認定事實清楚，適用法律正確。關于上訴人華能財務公司請求賠償的問題，原審以因瓊海市政府作出收回華興榮公司土地使用權決定的海府［２００２］４０號決定在本案中被撤銷后，土地使用權自然復歸華興榮公司名下，華能財務公司只是基于債權的抵押關系對上述土地使用權享有抵押權，享有的是民事法律關系中的優先受償權，并不直接享有該土地的使用權，如果華興榮公司履行了其債務，華能財務公司的債權得以實現后，其享有的抵押權依法就歸于消滅，故瓊海市政府作出的無償收回華興榮公司的決定僅是影響其優先受償權，其損失與其所訴的具體行政行為即被告瓊海市政府作出的海府［２００２］４０號決定之間并無必然的因果關系等為由，駁回了華能公司的賠償之請求。屬認定事實不清，適用法律錯誤，程序違法。至于瓊海市政府在作出無償收回華興榮公司的土地使用權之前，已將上述土地當中的部分土地使用權劃撥給其他單位使用，原審法院對此事實的有關證據未展開質證，就認定該事實屬程序違法。再者，瓊海市政府已將上述土地當中的部分土地使用權劃撥給其他單位使用，故撤銷瓊海市政府作出的海府［２００２］４０號決定后，該土地并不能自然復歸華興榮公司名下。而原審認為撤銷了瓊海市政府作出的海府［２００２］４０號決定后，該土地就自然復歸華興榮公司名下，此說不能成立。瓊海市政府錯誤收回本案訟爭土地的使用權，并將該土地的使用權劃撥給了其他單位使用。上訴人應該對政府劃撥土地的行為請求確認違法后方能請求政府賠償。而上訴人在一審和二審之中，對確認違法的訴求未提出，本院對此不能作出審查。綜上，原審認定事實不清，程序違法。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（三）之規定，裁定如下：
　　一、撤銷海南省海南中級人民法院（２００６）海南行初字第１１３號行政判決；
　　二、本案發回海南省海南中級人民法院重審。
　　本裁定為終審裁定。
　　

審　　判　　長：楊偉余
審　　判　　員：程小平
代理審判員：王　　華
二００六年十二月十八日
書　　記　　員：石　　磊