安徽省高級人民法院

行政判決書

[2008]皖行終字第0075號

　　上訴人（一審原告）：安徽郎溪縣金陵置業有限公司，住所地安徽省郎溪縣建平鎮學后村北路121號。

　　法定代表人：夏孝鳳，董事長。

　　委托代理人：谷勇敢，江蘇南京奮發律師事務所律師。

　　被上訴人（一審被告）：郎溪縣人民政府，住所地安徽省郎溪縣建平鎮郎步路6號。

　　法定代表人：吳愛國，縣長。

　　委托代理人：石金權，副縣長。

　　委托代理人：梅志宏，安徽郎川律師事務所律師。

　　安徽郎溪縣金陵置業有限公司（簡稱金陵公司）因訴郎溪縣人民政府土地注銷登記一案，不服宣城市中級人民法院于2008年5月7日作出的（2008）宣中行初字第8號行政判決，向本院提起上訴。本院依法由審判員周輝、代理審判員鄧曉月、石音組成合議庭，于2008年7月18日公開開庭審理了本案。上訴人金陵公司的法定代表人夏孝風及其委托代理人谷勇敢，被上訴人郎溪縣人民政府的委托代理人石金權、梅志宏到庭參加訴訟。因郎溪縣人民政府和金陵公司自愿案外協調，本院于2008年8月12日裁定中止審理。由于協調無果，2009年7月23日本案恢復審理，現已審理終結。

　　一審根據采信的證據，認定以下案件事實：2002年9月，為城市發展需要，郎溪縣城市建設發展總公司引進浙江安吉開發商汪長生、周躍彬等人成立安徽省郎溪縣金豐置業發展有限公司（簡稱金豐公司），并就新城區道路建設事宜于2002年9月17日與金豐公司簽訂《道路建設、房地產開發協議書》。主要內容為：金豐公司投資建設縣城北港路、北港東路、金城路、學后北路延伸段、伍北路、伍牙山路，建設費用由郎溪縣人民政府用土地進行置換。2002年9月25日，郎溪縣人民政府以第13號縣長辦公會議紀要形式明確給金豐公司優惠政策。2003年4月30日，郎溪縣國土資源局與金豐公司簽訂《國有土地使用權出讓合同》，金豐公司受讓取得位于郎溪縣建平鎮新建學后北路以東，面積為139628平方米的土地用于商住開發。同年5月，郎溪縣人民政府向金豐公司頒發了郎國用（2003）字第18—78號《國有土地使用證》。金豐公司限于開發實力，于2003年11月3日與金陵公司簽訂《土地使用權轉讓協議》，將該宗土地轉讓給金陵公司進行商住建設。經金豐公司和金陵公司申請土地權屬變更登記，郎溪縣人民政府向金陵公司頒發了郎國用（2003）字第18—338號《國有土地使用證》。為實施該宗土地的商住開發，金陵公司先后于2003年12月31日和2004年2月19日分別領取了《建設用地規劃許可證》、《建設工程規劃許可證》、《建筑工程施工許可證》。

　　2004年7月，因群眾舉報上述建設用地違反法律規定，安徽省國土資源廳責成宣城市國土資源局進行調查并上報結果。宣城市國土資源局于2005年3月25日，以宣國土資[2005]53號文件向安徽省國土資源廳執法監察局專題報告了處理情況，明確要求郎溪縣人民政府注銷已頒發的國有土地使用證，對經營性用地認真履行報批程序，然后進行招拍掛出讓。為此，郎溪縣人民政府要求金陵公司暫停項目開發建設。2005年9月23日，郎溪縣人民政府向金陵公司借款用作土地報批費用，向安徽省國土資源廳申請農用地轉用報批。2006年5月4日，安徽省人民政府以皖政地（補）（2006）28號《關于補辦郎溪縣2005年第四批次城鎮建設用地的批復》，補辦了包括涉案土地在內的相關用地批準手續。2007年7月13日，郎溪縣人民政府以郎政秘[2007]38號《關于要求協調解決我縣2002—2004年期間違規使用建設用地遺留問題的請示》，上報宣城市國土資源局。同年7月23日，宣城市國土資源局以宣國土資函[2007]111號函給予答復，重申必須按照宣國土資[2005]53號文件處理意見辦理土地登記注銷手續。2007年9月3日，郎溪縣人民政府作出郎政秘[2007]50號《關于注銷安徽省郎溪縣金豐置業發展有限公司等單位和個人土地登記的通知》并送達金陵公司，要求金陵公司等單位和個人在15日內到郎溪縣國土資源局辦理注銷土地登記手續。因金陵公司未在通知規定的期限內辦理注銷手續，郎溪縣人民政府于同年9月21日在《宣城日報》刊登郎政告[2007]4號《注銷土地登記公告》，公告注銷金陵公司等單位和個人持有的《國有土地使用證》。金陵公司對該公告不服，遂向人民法院提起行政訴訟。

　　一審法院審理認為：根據《中華人民共和國土地管理法》第四十四條第一款規定：建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地審批手續。第三款規定：在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模范圍內，為實施該規劃而將農用地轉為建設用地的，按土地利用年度計劃分批次由原批準土地利用總體規劃的機關批準。《中華人民共和國城市房地產管理法》第九條規定：城市規劃區內的集體所有的土地，經依法征用轉為國有土地后，該幅國有土地的使用權方可有償出讓。國土資源部《建設用地審查報批管理辦法》第七條第一款規定：在土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍內，為實施城市規劃占用土地的，由市、縣人民政府土地行政主管部門擬訂農用地轉用方案、補充耕地方案和征用土地方案，編制建設項目用地呈報說明書，經同級人民政府審核同意后，報上一級土地行政主管部門審查。金陵公司持有的郎國用（2003）字第18--338號《國有土地使用證》所屬范圍內的土地權屬，雖來源于金豐公司郎國用（2003）字第18—78號《國有土地使用證》登記的土地，但該宗土地系郎溪縣建平鎮北郊村集體土地。金陵公司使用該宗土地進行房地產開發建設，根據上述法律、法規規定，應當辦理農用地審批手續。而該宗土地在出讓及登記頒證前，未依法定程序辦理農用地審批手續，郎溪縣人民政府將未經辦理農用地審批手續的集體土地，為金陵公司進行權屬登記并頒發國有土地使用證，不符合上述法律、法規及規章的規定，其行為違法。

　　根據《安徽省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第十條規定，……因土地登記機關責任導致土地登記不當的，土地登記機關應當書面通知土地證書持有人在規定期限內辦理土地證書更改、更換或者注銷手續；土地證書持有人逾期不辦的，由土地登記機關公告原土地證書作廢。更改、更換或者注銷土地登記的費用以及因此造成的直接經濟損失，由責任者承擔。郎溪縣人民政府據此對其違法登記頒證行為自行糾錯，通知金陵公司在規定的期限內到土地管理部門辦理注銷手續，因金陵公司逾期不辦，郎溪縣人民政府予以公告注銷其為金陵公司頒發的郎國用（2003）字第18—338號《國有土地使用證》，其行為并無不當。金陵公司訴稱其持有的國有土地使用證登記的土地，郎溪縣人民政府于2006年已完善農轉用審批手續，故該土地使用證即合法。因該宗土地審批手續在該土地登記頒證之后予以完善，其不具有溯及既往的效力，故金陵公司訴稱理由不能成立，依法不予支持。因郎溪縣人民政府的違法行為給金陵公司造成的經濟損失，金陵公司可通過其他法律途徑另行解決。綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（一）項之規定，判決維持郎政告[2007]4號《注銷土地登記公告》中關于注銷金陵公司土地登記的具體行政行為。

　　金陵公司的主要上訴理由為：1、郎溪縣人民政府于2002年經招商引資，以土地使用權開發置換市政建設的條件，招商引得浙江客商成立郎溪縣金豐公司，在郎溪縣投入數千萬元進行市政建設，并按約定取得了相應的國有土地使用權。金豐公司限于開發實力，郎溪縣政府為加快開發進度，由縣領導帶隊到江蘇高淳招商引資，在蘇皖兩地政府部門的協調與配合下，成立了安徽郎溪縣金陵公司。2003年10月28日，金陵公司與金豐公司簽訂了《土地使用權轉讓協議》，受讓取得了位于郎溪縣建平鎮的209畝國有土地使用權，郎溪縣政府職能部門據此辦理了土地使用權轉讓過戶登記手續，并向金陵公司頒發了郎國用2003字第18—338號《國有土地使用證》。之后，金陵公司及時做好了該土地項目“金陵花園小區”的規劃設計方案，并經政府有關部門對規劃方案審定通過。2004年4月底，金陵公司履行了該工程項目開工的全部審批手續，領取了《建設用地規劃許可證》、《建設工程規劃許可證》、《建筑工程施工許可證》。2、在上訴人準備開工建設時，被上訴人以有人民來信舉報政府頒發的《國有土地使用證》不規范為由，要求上訴人暫停該項目的開發建設。2005年9月23日，被上訴人向上訴人借款300萬元以作土地報批費用，同時口頭承諾土地批好后立即恢復開工建設。至此，上訴人得知被上訴人出讓的國有土地未依法征收為國有土地，應該說上訴人無任何過錯。3、上訴人認為被上訴人作為縣級人民政府，系代表國家行使國有土地所有權和出讓國有土地使用權的權力。因此，上訴人基于對政府的信賴，相信其出讓給上訴人的國有土地使用權是合法的。上訴人取得國有土地使用權證的過程中并不存在任何過錯，注銷上訴人依法取得的《國有土地使用證》，損害了上訴人的合法權益，導致上訴人投入近三千萬元巨資長達四年無法開工建設，給上訴人造成了巨大的經濟損失。被上訴人作出注銷上訴人國有土地使用權登記行為，與現行法律規定相違背。一審判決維持該注銷公告錯誤，請求二審法院依法改判。

　　郎溪縣人民政府主要答辯理由為：1、縣政府于2003年5月在沒有依法履行農轉用審批和招拍掛程序的情況下，批準了金豐公司位于郎溪縣建平鎮北郊村的209畝國有土地的《供地方案》，并核發了郎國用2003字第18—78號《國有土地使用證》。同時在金豐公司未完成投資總額25%以上的情況下，又將該宗土地協議轉讓給了金陵公司，并辦理變更登記手續，為金陵公司重新核發了郎國用（2003）字第18—338號《國有土地使用證》。因金豐公司和金陵公司使用的建設用地系集體土地，未辦理農用地審批手續，且該土地未實施招標、拍賣或者掛牌出讓，故縣政府為金豐公司和金陵公司辦理的國有土地使用權登記，違反了《中華人民共和國土地管理法》和國土資源部的《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》的有關強制性規定。2、縣政府根據省國土資源廳和宣城市國土資源局的查處要求，注銷違法給上訴人頒發的《國有土地使用證》，屬于自我糾錯的行為，作出的具體行政行為程序合法、適用法律法規正確。一審判決維持注銷土地登記公告正確，請求二審法院依法維持一審判決。

　　一審被告郎溪縣人民政府向一審法院提舉的主要證據為：1、安徽郎溪城市建設發展總公司與安徽郎溪金豐公司于2002年9月17日簽訂的《道路建設、房地產開發協議書》、郎溪縣人民政府2002年第13號縣長辦公會議紀要，以證明被告同意采取不合法的土地置換形式使用建設用地；2、郎溪縣統一征地開發辦公室與郎溪縣建平鎮北郊村和東郊村簽訂的《土地征收協議》、郎溪縣《建設用地項目供地方案審批呈報表》，證明未履行農轉用審批而征收集體土地的事實；3、郎國用（2003）字第18-78號《國有土地使用證》及登記資料，以證明被告在未按相關法律、法規、規章規定履行批準和招拍掛的情況下為金豐公司頒發了國有土地使用證》；4、郎國用（2003 )字第18--338號《國有土地使用證》土地變更登記資料，證明被告違法為金豐公司頒發國有土地使用證后，又違法向原告頒發了該宗地的《國有土地使用證》；5、宣國土[2005]53號文件《關于上報我市郎溪縣‘席原’信訪案件處理結果的報告》，證明被告違規批地被查處情況；6、郎政秘[2004]110號《關于注銷安徽省郎溪縣金豐置業發展有限公司等單位國有土地使用證的通知》，證明被告作出注銷決定；7、皖政地（補）（2006）28號《關于補辦郎溪縣2005年第四批次城鎮建設用地的批復》，證明被告違法批地行為經申請于2006年5月4日才被省政府合法批準，同時證明金豐公司持有的原郎國用（2003)字第18-78號《國有土地使用證》屬被告違法頒發，金豐公司又將該宗土地轉讓給原告，從而被告經辦理變更登記手續為原告頒發的郎國用（2003 )字第18-338號《國有土地使用證》亦屬于被告違法頒發；8、宣國土資[2007]111號文件“對郎溪縣人民政府《關于要求協調解決我縣2002-2004年期間違規使用建設用地遺留問題的請示》的復函”，證明上級部門對違法批地的處理意見；9、2007年9月4日原告方簽收的郎政秘（2007）50號文件的“注銷土地登記文書送達回證”，證明被告按程序向原告送達了關于原告的土地登記注銷通知；10、2007年9月21日的《宣城日報》刊登注銷土地登記公告，證明被告采用公告形式注銷郎國用（2003)字第18-338號《國有土地使用證》及其項下的國有土地使用權登記。

　　一審原告金陵公司向一審法院提供的主要證據為：《建設用地規劃許可證》、《建設工程規劃許可證》、《建筑工程施工許可證》，以上證據證明原告用地符合政府用地規劃，且原告已經做好施工的一切準備工作。

　　上述證據均已隨案移送本院。案經庭審質證，當事人的質辯理由與一審無異。經審查，一審對本案事實和證據的認定符合法律規定，本院依法予以確認。

　　本院認為：根據《中華人民共和國土地管理法》第四十四條第一款的規定：建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。第三款規定：在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模范圍內，為實施該規劃而將農用地轉為建設用地的，按土地利用年度計劃分批次由原批準土地利用總體規劃的機關批準。《中華人民共和國城市房地產管理法》第九條規定：城市規劃區內的集體所有的土地，經依法征用轉為國有土地后，該幅國有土地的使用權方可有償出讓。本案中，金陵公司持有的郎國用（2003）字第18-338號《國有土地使用證》，所登載的土地在頒證時并未辦理農用地轉用審批手續，郎溪縣人民政府為金陵公司頒發國有土地使用證于法無據。現郎溪縣人民政府依據《安徽省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第十條等規定糾正原違法頒證行為，在履行相應的法律程序后，作出注銷金陵公司土地登記的具體行政行為不違反法律規定。一審判決維持郎政告[2007]4號《注銷土地登記公告》中關于注銷金陵公司土地登記的具體行政行為并無不當。上訴人金陵公司的上訴理由不能成立，本院依法不予支持。案經本院審判委員會討論決定，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項之規定，判決如下：

　　駁回上訴，維持原判。

　　二審訴訟費50元，由上訴人安徽郎溪縣金陵置業有限公司負擔。

　　本判決為終審判決。

　　審 判 長 周 輝

　　代理審判員 鄧曉月

　　代理審判員 石 音

　　二00九年七月二十七日

　　書 記 員 宋 鑫