安徽省高級人民法院

行政判決書

[2008]皖行終字第0075號

　　上訴人（一審原告）：安徽郎溪縣金陵置業(yè)有限公司，住所地安徽省郎溪縣建平鎮(zhèn)學(xué)后村北路121號。

　　法定代表人：夏孝鳳，董事長。

　　委托代理人：谷勇敢，江蘇南京奮發(fā)律師事務(wù)所律師。

　　被上訴人（一審被告）：郎溪縣人民政府，住所地安徽省郎溪縣建平鎮(zhèn)郎步路6號。

　　法定代表人：吳愛國，縣長。

　　委托代理人：石金權(quán)，副縣長。

　　委托代理人：梅志宏，安徽郎川律師事務(wù)所律師。

　　安徽郎溪縣金陵置業(yè)有限公司（簡稱金陵公司）因訴郎溪縣人民政府土地注銷登記一案，不服宣城市中級人民法院于2008年5月7日作出的（2008）宣中行初字第8號行政判決，向本院提起上訴。本院依法由審判員周輝、代理審判員鄧曉月、石音組成合議庭，于2008年7月18日公開開庭審理了本案。上訴人金陵公司的法定代表人夏孝風(fēng)及其委托代理人谷勇敢，被上訴人郎溪縣人民政府的委托代理人石金權(quán)、梅志宏到庭參加訴訟。因郎溪縣人民政府和金陵公司自愿案外協(xié)調(diào)，本院于2008年8月12日裁定中止審理。由于協(xié)調(diào)無果，2009年7月23日本案恢復(fù)審理，現(xiàn)已審理終結(jié)。

　　一審根據(jù)采信的證據(jù)，認(rèn)定以下案件事實：2002年9月，為城市發(fā)展需要，郎溪縣城市建設(shè)發(fā)展總公司引進(jìn)浙江安吉開發(fā)商汪長生、周躍彬等人成立安徽省郎溪縣金豐置業(yè)發(fā)展有限公司（簡稱金豐公司），并就新城區(qū)道路建設(shè)事宜于2002年9月17日與金豐公司簽訂《道路建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)協(xié)議書》。主要內(nèi)容為：金豐公司投資建設(shè)縣城北港路、北港東路、金城路、學(xué)后北路延伸段、伍北路、伍牙山路，建設(shè)費用由郎溪縣人民政府用土地進(jìn)行置換。2002年9月25日，郎溪縣人民政府以第13號縣長辦公會議紀(jì)要形式明確給金豐公司優(yōu)惠政策。2003年4月30日，郎溪縣國土資源局與金豐公司簽訂《國有土地使用權(quán)出讓合同》，金豐公司受讓取得位于郎溪縣建平鎮(zhèn)新建學(xué)后北路以東，面積為139628平方米的土地用于商住開發(fā)。同年5月，郎溪縣人民政府向金豐公司頒發(fā)了郎國用（2003）字第18—78號《國有土地使用證》。金豐公司限于開發(fā)實力，于2003年11月3日與金陵公司簽訂《土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議》，將該宗土地轉(zhuǎn)讓給金陵公司進(jìn)行商住建設(shè)。經(jīng)金豐公司和金陵公司申請土地權(quán)屬變更登記，郎溪縣人民政府向金陵公司頒發(fā)了郎國用（2003）字第18—338號《國有土地使用證》。為實施該宗土地的商住開發(fā)，金陵公司先后于2003年12月31日和2004年2月19日分別領(lǐng)取了《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》、《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》、《建筑工程施工許可證》。

　　2004年7月，因群眾舉報上述建設(shè)用地違反法律規(guī)定，安徽省國土資源廳責(zé)成宣城市國土資源局進(jìn)行調(diào)查并上報結(jié)果。宣城市國土資源局于2005年3月25日，以宣國土資[2005]53號文件向安徽省國土資源廳執(zhí)法監(jiān)察局專題報告了處理情況，明確要求郎溪縣人民政府注銷已頒發(fā)的國有土地使用證，對經(jīng)營性用地認(rèn)真履行報批程序，然后進(jìn)行招拍掛出讓。為此，郎溪縣人民政府要求金陵公司暫停項目開發(fā)建設(shè)。2005年9月23日，郎溪縣人民政府向金陵公司借款用作土地報批費用，向安徽省國土資源廳申請農(nóng)用地轉(zhuǎn)用報批。2006年5月4日，安徽省人民政府以皖政地（補(bǔ)）（2006）28號《關(guān)于補(bǔ)辦郎溪縣2005年第四批次城鎮(zhèn)建設(shè)用地的批復(fù)》，補(bǔ)辦了包括涉案土地在內(nèi)的相關(guān)用地批準(zhǔn)手續(xù)。2007年7月13日，郎溪縣人民政府以郎政秘[2007]38號《關(guān)于要求協(xié)調(diào)解決我縣2002—2004年期間違規(guī)使用建設(shè)用地遺留問題的請示》，上報宣城市國土資源局。同年7月23日，宣城市國土資源局以宣國土資函[2007]111號函給予答復(fù)，重申必須按照宣國土資[2005]53號文件處理意見辦理土地登記注銷手續(xù)。2007年9月3日，郎溪縣人民政府作出郎政秘[2007]50號《關(guān)于注銷安徽省郎溪縣金豐置業(yè)發(fā)展有限公司等單位和個人土地登記的通知》并送達(dá)金陵公司，要求金陵公司等單位和個人在15日內(nèi)到郎溪縣國土資源局辦理注銷土地登記手續(xù)。因金陵公司未在通知規(guī)定的期限內(nèi)辦理注銷手續(xù)，郎溪縣人民政府于同年9月21日在《宣城日報》刊登郎政告[2007]4號《注銷土地登記公告》，公告注銷金陵公司等單位和個人持有的《國有土地使用證》。金陵公司對該公告不服，遂向人民法院提起行政訴訟。

　　一審法院審理認(rèn)為：根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第四十四條第一款規(guī)定：建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地審批手續(xù)。第三款規(guī)定：在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實施該規(guī)劃而將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，按土地利用年度計劃分批次由原批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第九條規(guī)定：城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國有土地后，該幅國有土地的使用權(quán)方可有償出讓。國土資源部《建設(shè)用地審查報批管理辦法》第七條第一款規(guī)定：在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)，為實施城市規(guī)劃占用土地的，由市、縣人民政府土地行政主管部門擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案和征用土地方案，編制建設(shè)項目用地呈報說明書，經(jīng)同級人民政府審核同意后，報上一級土地行政主管部門審查。金陵公司持有的郎國用（2003）字第18--338號《國有土地使用證》所屬范圍內(nèi)的土地權(quán)屬，雖來源于金豐公司郎國用（2003）字第18—78號《國有土地使用證》登記的土地，但該宗土地系郎溪縣建平鎮(zhèn)北郊村集體土地。金陵公司使用該宗土地進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)，根據(jù)上述法律、法規(guī)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地審批手續(xù)。而該宗土地在出讓及登記頒證前，未依法定程序辦理農(nóng)用地審批手續(xù)，郎溪縣人民政府將未經(jīng)辦理農(nóng)用地審批手續(xù)的集體土地，為金陵公司進(jìn)行權(quán)屬登記并頒發(fā)國有土地使用證，不符合上述法律、法規(guī)及規(guī)章的規(guī)定，其行為違法。

　　根據(jù)《安徽省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第十條規(guī)定，……因土地登記機(jī)關(guān)責(zé)任導(dǎo)致土地登記不當(dāng)?shù)模恋氐怯洐C(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)書面通知土地證書持有人在規(guī)定期限內(nèi)辦理土地證書更改、更換或者注銷手續(xù)；土地證書持有人逾期不辦的，由土地登記機(jī)關(guān)公告原土地證書作廢。更改、更換或者注銷土地登記的費用以及因此造成的直接經(jīng)濟(jì)損失，由責(zé)任者承擔(dān)。郎溪縣人民政府據(jù)此對其違法登記頒證行為自行糾錯，通知金陵公司在規(guī)定的期限內(nèi)到土地管理部門辦理注銷手續(xù)，因金陵公司逾期不辦，郎溪縣人民政府予以公告注銷其為金陵公司頒發(fā)的郎國用（2003）字第18—338號《國有土地使用證》，其行為并無不當(dāng)。金陵公司訴稱其持有的國有土地使用證登記的土地，郎溪縣人民政府于2006年已完善農(nóng)轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，故該土地使用證即合法。因該宗土地審批手續(xù)在該土地登記頒證之后予以完善，其不具有溯及既往的效力，故金陵公司訴稱理由不能成立，依法不予支持。因郎溪縣人民政府的違法行為給金陵公司造成的經(jīng)濟(jì)損失，金陵公司可通過其他法律途徑另行解決。綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（一）項之規(guī)定，判決維持郎政告[2007]4號《注銷土地登記公告》中關(guān)于注銷金陵公司土地登記的具體行政行為。

　　金陵公司的主要上訴理由為：1、郎溪縣人民政府于2002年經(jīng)招商引資，以土地使用權(quán)開發(fā)置換市政建設(shè)的條件，招商引得浙江客商成立郎溪縣金豐公司，在郎溪縣投入數(shù)千萬元進(jìn)行市政建設(shè)，并按約定取得了相應(yīng)的國有土地使用權(quán)。金豐公司限于開發(fā)實力，郎溪縣政府為加快開發(fā)進(jìn)度，由縣領(lǐng)導(dǎo)帶隊到江蘇高淳招商引資，在蘇皖兩地政府部門的協(xié)調(diào)與配合下，成立了安徽郎溪縣金陵公司。2003年10月28日，金陵公司與金豐公司簽訂了《土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議》，受讓取得了位于郎溪縣建平鎮(zhèn)的209畝國有土地使用權(quán)，郎溪縣政府職能部門據(jù)此辦理了土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓過戶登記手續(xù)，并向金陵公司頒發(fā)了郎國用2003字第18—338號《國有土地使用證》。之后，金陵公司及時做好了該土地項目“金陵花園小區(qū)”的規(guī)劃設(shè)計方案，并經(jīng)政府有關(guān)部門對規(guī)劃方案審定通過。2004年4月底，金陵公司履行了該工程項目開工的全部審批手續(xù)，領(lǐng)取了《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》、《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》、《建筑工程施工許可證》。2、在上訴人準(zhǔn)備開工建設(shè)時，被上訴人以有人民來信舉報政府頒發(fā)的《國有土地使用證》不規(guī)范為由，要求上訴人暫停該項目的開發(fā)建設(shè)。2005年9月23日，被上訴人向上訴人借款300萬元以作土地報批費用，同時口頭承諾土地批好后立即恢復(fù)開工建設(shè)。至此，上訴人得知被上訴人出讓的國有土地未依法征收為國有土地，應(yīng)該說上訴人無任何過錯。3、上訴人認(rèn)為被上訴人作為縣級人民政府，系代表國家行使國有土地所有權(quán)和出讓國有土地使用權(quán)的權(quán)力。因此，上訴人基于對政府的信賴，相信其出讓給上訴人的國有土地使用權(quán)是合法的。上訴人取得國有土地使用權(quán)證的過程中并不存在任何過錯，注銷上訴人依法取得的《國有土地使用證》，損害了上訴人的合法權(quán)益，導(dǎo)致上訴人投入近三千萬元巨資長達(dá)四年無法開工建設(shè)，給上訴人造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失。被上訴人作出注銷上訴人國有土地使用權(quán)登記行為，與現(xiàn)行法律規(guī)定相違背。一審判決維持該注銷公告錯誤，請求二審法院依法改判。

　　郎溪縣人民政府主要答辯理由為：1、縣政府于2003年5月在沒有依法履行農(nóng)轉(zhuǎn)用審批和招拍掛程序的情況下，批準(zhǔn)了金豐公司位于郎溪縣建平鎮(zhèn)北郊村的209畝國有土地的《供地方案》，并核發(fā)了郎國用2003字第18—78號《國有土地使用證》。同時在金豐公司未完成投資總額25%以上的情況下，又將該宗土地協(xié)議轉(zhuǎn)讓給了金陵公司，并辦理變更登記手續(xù)，為金陵公司重新核發(fā)了郎國用（2003）字第18—338號《國有土地使用證》。因金豐公司和金陵公司使用的建設(shè)用地系集體土地，未辦理農(nóng)用地審批手續(xù)，且該土地未實施招標(biāo)、拍賣或者掛牌出讓，故縣政府為金豐公司和金陵公司辦理的國有土地使用權(quán)登記，違反了《中華人民共和國土地管理法》和國土資源部的《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》的有關(guān)強(qiáng)制性規(guī)定。2、縣政府根據(jù)省國土資源廳和宣城市國土資源局的查處要求，注銷違法給上訴人頒發(fā)的《國有土地使用證》，屬于自我糾錯的行為，作出的具體行政行為程序合法、適用法律法規(guī)正確。一審判決維持注銷土地登記公告正確，請求二審法院依法維持一審判決。

　　一審被告郎溪縣人民政府向一審法院提舉的主要證據(jù)為：1、安徽郎溪城市建設(shè)發(fā)展總公司與安徽郎溪金豐公司于2002年9月17日簽訂的《道路建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)協(xié)議書》、郎溪縣人民政府2002年第13號縣長辦公會議紀(jì)要，以證明被告同意采取不合法的土地置換形式使用建設(shè)用地；2、郎溪縣統(tǒng)一征地開發(fā)辦公室與郎溪縣建平鎮(zhèn)北郊村和東郊村簽訂的《土地征收協(xié)議》、郎溪縣《建設(shè)用地項目供地方案審批呈報表》，證明未履行農(nóng)轉(zhuǎn)用審批而征收集體土地的事實；3、郎國用（2003）字第18-78號《國有土地使用證》及登記資料，以證明被告在未按相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定履行批準(zhǔn)和招拍掛的情況下為金豐公司頒發(fā)了國有土地使用證》；4、郎國用（2003 )字第18--338號《國有土地使用證》土地變更登記資料，證明被告違法為金豐公司頒發(fā)國有土地使用證后，又違法向原告頒發(fā)了該宗地的《國有土地使用證》；5、宣國土[2005]53號文件《關(guān)于上報我市郎溪縣‘席原’信訪案件處理結(jié)果的報告》，證明被告違規(guī)批地被查處情況；6、郎政秘[2004]110號《關(guān)于注銷安徽省郎溪縣金豐置業(yè)發(fā)展有限公司等單位國有土地使用證的通知》，證明被告作出注銷決定；7、皖政地（補(bǔ)）（2006）28號《關(guān)于補(bǔ)辦郎溪縣2005年第四批次城鎮(zhèn)建設(shè)用地的批復(fù)》，證明被告違法批地行為經(jīng)申請于2006年5月4日才被省政府合法批準(zhǔn)，同時證明金豐公司持有的原郎國用（2003)字第18-78號《國有土地使用證》屬被告違法頒發(fā)，金豐公司又將該宗土地轉(zhuǎn)讓給原告，從而被告經(jīng)辦理變更登記手續(xù)為原告頒發(fā)的郎國用（2003 )字第18-338號《國有土地使用證》亦屬于被告違法頒發(fā)；8、宣國土資[2007]111號文件“對郎溪縣人民政府《關(guān)于要求協(xié)調(diào)解決我縣2002-2004年期間違規(guī)使用建設(shè)用地遺留問題的請示》的復(fù)函”，證明上級部門對違法批地的處理意見；9、2007年9月4日原告方簽收的郎政秘（2007）50號文件的“注銷土地登記文書送達(dá)回證”，證明被告按程序向原告送達(dá)了關(guān)于原告的土地登記注銷通知；10、2007年9月21日的《宣城日報》刊登注銷土地登記公告，證明被告采用公告形式注銷郎國用（2003)字第18-338號《國有土地使用證》及其項下的國有土地使用權(quán)登記。

　　一審原告金陵公司向一審法院提供的主要證據(jù)為：《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》、《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》、《建筑工程施工許可證》，以上證據(jù)證明原告用地符合政府用地規(guī)劃，且原告已經(jīng)做好施工的一切準(zhǔn)備工作。

　　上述證據(jù)均已隨案移送本院。案經(jīng)庭審質(zhì)證，當(dāng)事人的質(zhì)辯理由與一審無異。經(jīng)審查，一審對本案事實和證據(jù)的認(rèn)定符合法律規(guī)定，本院依法予以確認(rèn)。

　　本院認(rèn)為：根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第四十四條第一款的規(guī)定：建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。第三款規(guī)定：在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實施該規(guī)劃而將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，按土地利用年度計劃分批次由原批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第九條規(guī)定：城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國有土地后，該幅國有土地的使用權(quán)方可有償出讓。本案中，金陵公司持有的郎國用（2003）字第18-338號《國有土地使用證》，所登載的土地在頒證時并未辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，郎溪縣人民政府為金陵公司頒發(fā)國有土地使用證于法無據(jù)。現(xiàn)郎溪縣人民政府依據(jù)《安徽省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第十條等規(guī)定糾正原違法頒證行為，在履行相應(yīng)的法律程序后，作出注銷金陵公司土地登記的具體行政行為不違反法律規(guī)定。一審判決維持郎政告[2007]4號《注銷土地登記公告》中關(guān)于注銷金陵公司土地登記的具體行政行為并無不當(dāng)。上訴人金陵公司的上訴理由不能成立，本院依法不予支持。案經(jīng)本院審判委員會討論決定，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項之規(guī)定，判決如下：

　　駁回上訴，維持原判。

　　二審訴訟費50元，由上訴人安徽郎溪縣金陵置業(yè)有限公司負(fù)擔(dān)。

　　本判決為終審判決。

　　審 判 長 周 輝

　　代理審判員 鄧曉月

　　代理審判員 石 音

　　二00九年七月二十七日

　　書 記 員 宋 鑫