法公布（2003）第47號

中華人民共和國最高人民法院

行政判決書

　　（2002）行終字第7號

　　上訴人（一審被告）：湖北省武漢市國土資源管理局（原湖北省武漢市土地管理局）。住所地：湖北省武漢市漢口三陽路13號。

　　法定代表人：張林，該局局長。

　　委托代理人：王茂堅，湖北今天律師事務所律師。

　　被上訴人（一審原告）：武漢興松房地產(chǎn)開發(fā)有限公司。住所地：湖北省武漢市武昌區(qū)和平大道50號。

　　法定代表人：郭錦智，該公司董事長。

　　委托代理人：何寶忠，北京市朝翔律師事務所律師。

　　被上訴人（一審第三人）：武漢華鋒置業(yè)發(fā)展有限公司。

　　住所地：湖北省武漢市漢口云林街12號。

　　法定代表人：萬俊華，該公司董事長。

　　委托代理人：王豫青，湖北創(chuàng)智律師事務所律師。

　　湖北省武漢市國土資源管理局（原武漢市土地管理局，以下簡稱武漢市土地局）不服湖北省高級人民法院對武漢興松房地產(chǎn)開發(fā)有限公司（以下簡稱興松公司）訴其收回土地使用權一案作出的〔2001〕鄂行初字第1號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成由審判員岳志強擔任審判長，代理審判員馬永欣、甘雯參加的合議庭，審理了本案。書記員譚偉擔任記錄。本案現(xiàn)已審理終結。

　　湖北省高級人民法院根據(jù)當事人舉證并經(jīng)庭審質證，認定以下事實：1993年11月17日，興松公司與武漢市土地局簽訂了WP-93-204號《國有土地使用權批租合同》（以下簡稱《批租合同》）。該合同約定：甲方武漢市土地局將位于武昌和平大道中山路口的12000平方米土地出讓給乙方興松公司開發(fā)，乙方向甲方支付每平方米74元，總額為532．8萬元人民幣的土地使用權批租地價。此外，雙方還就履行期限等問題作出約定，其中第四條約定：乙方承擔的拆遷戶還建安置，從發(fā)出拆遷線之日起，必須在兩年內完成。第六條約定：本合同項下的批租地塊，其用途為寫字樓、商住樓、還建住宅，乙方同意自1993年11月17日起，4年內完成規(guī)劃確定的項目建設；4年內未完成又無正當理由的，甲方有權要求乙方按甲方確定的標準補交該地塊的市值地價差價，直至收回該土地的土地使用權。合同簽訂后，興松公司領取了拆遷許可證，證上載明拆遷期限為1993年12月3日至1994年3月3日。隨后，興松公司開始實施舊房拆遷，但由于在與拆遷戶協(xié)商補償安置方面難度大，拖延了拆遷時間，至1994年10月10日市拆遷辦驗收時，該地塊仍有個別拆遷戶的拆遷安置問題沒有解決。同年11月．興松公司與武漢華鋒置業(yè)發(fā)展有限公司（以下簡稱華鋒公司）簽訂〈聯(lián)合開發(fā)協(xié)議書》，約定由華鋒公司以注入資金的形式建設規(guī)劃商住樓部分，湖北省武漢市武昌區(qū)城市綜合開發(fā)管理辦公室為該協(xié)議進行了鑒證。之后，因拆遷中的遺留問題、資金投入問題、危舊房改造的優(yōu)惠政策兌現(xiàn)問題以及辦理有關建設施工方面許可證等問題不落實，工程遲遲不能開工。至1995年10月，經(jīng) 湖北省武漢市武昌區(qū)人民政府同意，該工程才開始動工興建。建設中，又由于興松公司與施工單位因工程款問題發(fā)生糾紛，工程幾度停工。致使還建樓到期不能交付，導致拆遷戶居民多次集體上訪，堵塞交通。其間，武漢市土地局曾發(fā)文、召開協(xié)調會，敦促興松公司復工。 1996年9月20日，興松公司與原中國農(nóng)業(yè)銀行武漢市分行武昌區(qū)水果湖辦事處（現(xiàn)中國農(nóng)業(yè)銀行武漢市水果湖分理處，以下簡稱農(nóng)行水果湖分理處）簽訂〈抵押合同》，用上述批租土地上的在建工程為湖北金城服務有限公司貸款三百萬元提供擔保．雙方在湖北省武漢市武昌區(qū)房地產(chǎn)管理局辦理了抵押登記。同年12月，興松公司又與華鋒公司簽訂“聯(lián)合開發(fā)補充協(xié)議書”，將該項目的全部未完工程（還建樓、商住樓）全權委托華鋒公司興建，以興松公司的名義經(jīng)營，但該協(xié)議因未得到武漢市土地局的認可沒有實施。武漢市土地局于1997年1月作出《關于責令“興松園小區(qū)”項目拆遷還建房限期復工的通知》，限期興松公司務必復工，盡快按協(xié)議還建安置，否則將采取措施依法對該項目進行處理。由于興松公司在還建樓、商住樓均建至框架三層后一直未能復工，武漢市土地局在舉行了興松公司、華鋒公司參加的聽證會后，于1997年4月16日作出武土行決字〔97〕第002號行政處罰決定書。認定：市規(guī)劃局于1993年11月25日發(fā)出拆遷線，到立案調查時已過三年零三個月，還建工程建到框架三層長期停擺，多次督促仍未復工，致使該片拆遷戶共發(fā)生七次堵塞和平大道交通事件，給社會安定帶來嚴重影響，根據(jù)《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）第十七條的規(guī)定，決定無償收回該合同中批租地塊的土地使用權。興松公司接到處罰決定后向湖北省土地管理局申請復議。該局復議后，作出鄂土行復決字〔1997〕第01號〈行政復議決定書》，維持了武漢市土地局的處罰決定。

　　另查明，武漢市土地局在作出處罰決定后，即批準武昌物業(yè)公司接手“興松園小區(qū)”項目，該公司現(xiàn)已完成項目的建設。

　　湖北省高級人民法院經(jīng)審理認為，興松公司與武漢市土地局雙方經(jīng)共同協(xié)商所簽訂的《批租合同》合法有效。興松公司在履行合同過程中，未在拆遷線發(fā)出后兩年內完成拆遷戶的還建安置，違反了合同第四條的規(guī)定。武漢市土地局在對興松公司作出處罰前，進行了調查，并根據(jù)興松公司及第三人的申請舉行了聽證。在作出處罰決定后又送達給當事人，同時告知其享有申請復議及向人民法院提起訴訟的權利。因此，武漢市土地局作出的處罰決定程序合法。但是，由于合同第六條約定，乙方未在四年內完成規(guī)劃項目建設且無正當理由時，甲方才可以收回土地使用權。該條是雙方對收回土地使用權的特別約定，這一約定并未違反法律法規(guī)的強制性規(guī)定。因此，興松公司未在合同約定的四年期限內完成規(guī)劃項目建設，是武漢市土地局對其實施處罰的前提條件。而在武漢市土地局作出處罰決定時，距拆遷線發(fā)出的時間為三年零三個月，尚未超過合同約定的期限。武漢市土地局在興松公司未違反合同第六條約定的期限不具備對其實施處罰的前提條件時，作出處罰決定收回興松公司已取得的固有土地使用權，認定事實不清，主要證據(jù)不足。興松公司與武漢市土地局之間簽訂的〈批租合同》系武漢市土地局提供的格式合同，根據(jù)《中華人民共和國合同法》第四十一條的規(guī)定“對格式合同的理解發(fā)生爭議的，應當按照通常理解予以解釋。對格式條款有兩種以上解釋的，應當作出不利于提供格式條款一方的解釋。”本案中，武漢市土地局認為合同第四條規(guī)定的兩年還建期限同時也是合同規(guī)定的條件，而興松公司認為該條只是雙方對合同履行期限的約定，因此應按照興松公司的理解作為依據(jù)。武漢市土地局認為興松公司違反合同第四條規(guī)定的期限同時也違反了合同規(guī)定的條件，符合〈暫行條例》第十七條規(guī)定的處罰條件的理由，不能成立。興松公司在與武漢市土地局簽訂〈批租合同》后，未嚴格按照合同規(guī)定，在兩年內完成還建安置，導致拆遷戶堵塞交通，影響社會穩(wěn)定，應承擔相應的過錯責任。第三人華鋒公司雖然不是本案行政處罰的對象，但由于該公司在“興松園小區(qū)”項目上實際投入資金進行建設，與本案的處理結果有法律上的利害關系，其因武漢市土地局實施處罰所造成的損失，亦應在本案處理時一并予以解決。第三人農(nóng)行水果湖分理處系“興松園小區(qū)”項目的抵押權人，與本案的處理結果亦存在法律上的利害關系，但其與興松公司之間的債權債務系平等主體之間民事法律關系．可以通過民事訴訟或其他途徑解決，本案不予審理。鑒于本案被訴的處罰決定是武漢市土地局在拆遷戶鬧事已經(jīng)影響到社會安定的情況下作出的，且已經(jīng)實際執(zhí)行，為維護社會公共利益，對興松公司提出的撤銷該處罰決定的訴訟請求，不予支持。據(jù)此，經(jīng)合議庭評議并提交審判委員會討論決定，根據(jù)最高人民法院《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十八條、《中華人民共和國國家賠償法》第四條第（一）項、 第二十五條第一款、第二十八條第（七）項之規(guī)定，判決如下：一、 確認武漢市土地局1997年4月16日作出的武土行決字〔97〕第 002號行政處罰決定違法；二、武漢市土地局自本判決生效之日起兩個月內向興松公司賠償6905638．3元（其中含華鋒公司 1043490．8元）；三、武漢市土地局自本判決生效之日起兩個月內向興松公司賠償80％的利息損失。利率按中國人民銀行同期存款利率計算，本金為6905638．3元，計息時間自1997年7月12日 起，至實際支付時止。本案一審案件受理費38880元，由武漢市土地局負擔。

　　湖北省高級人民法院經(jīng)庭審質證，認定一審被告武漢市土地局提供的有效證據(jù)有：WP－93－204號《批租合同》、拆遷紅線圖、 “城市建設房屋拆遷申請書”及“驗收審批書”、武規(guī)土建字（1991） 002號“關于1991年全市第一批危改項目請求特批的請示”（附第一批名單）、武改辦（1990）75號“關于危破房改造問題的會議紀要”、武規(guī)土拆字〔1996〕018號文、武規(guī)土拆字（1997）008號文、立案報告、調查報告、調查處理意見、武土行告（1997）01號“行政處罰告知書”、興松公司和華鋒公司的聽證申請、武立法聽字（1997） 001號“聽證通知書、聽證筆錄、武土行決字〔97〕第002號《行政處罰決定書》、鄂土行復決字〔1997〕第01號《行政復議決定書》。

　　認定一審原告興松公司提供的有效證據(jù)有：wp－93－204號〈批租合同》、行政處罰決定書、武昌政函（1995）4號文、“開工報告”國有土地使用證、企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照、擴樁基施工合同、興松公司成立《合同》和《章程》、、要求武漢市土地局賠償損失的費用單據(jù)。

　　認定一審第三人華鋒公司提供的有效證括有：《聯(lián)合開發(fā)協(xié)議書》及《聯(lián)合開發(fā)補充協(xié)議書》、興松公司給華鋒公司的“開工通知書”、要求被告賠償損失的費用清單。

　　認定一審第三人農(nóng)行水果湖分理處提供的有效證據(jù)有：武漢市中級人民法院（1997）武經(jīng)初字第225號民事判決書、與興松公司簽訂的抵押合同及抵押物清單、房屋他項權證。

　　上述證據(jù)隨案移送本院。經(jīng)審查，武漢市土地局、興松公司和華鋒公司提供的證據(jù)可以作為認定本案事實的根據(jù)。本案一審審理期間，湖北省高級人民法院于2001年8月6日作出〔2001〕鄂高法監(jiān)一經(jīng)再字第14號民事判決，認定農(nóng)行水果湖分理處和興松公司的房地產(chǎn)抵押關系不成立，因此農(nóng)行水果湖分理處所提供的證據(jù)不能證明其系“興松園小區(qū)”項目的土地的抵押權人。

　　武漢市土地局不服一審判決，向本院提起上訴稱：被上訴人興松公司違反《批租合同》第四條的約定，根據(jù)《暫行條例》第十七條的規(guī)定對其予以處罰是正確的，一審判決確認被告的行政行為違法，沒有任何事實和法律依據(jù)；國有土地使用權出讓合同屬典型的行政合同，不適用合同法的有關規(guī)定，一審判決適用合同法的規(guī)定屬適用法律錯誤；華鋒公司的投入，系違法轉讓土地所致，一審判決逕行認定賠償華鋒公司104萬余元，是不合法的；華鋒公司與興松公司屬平等主體之間的關系，本案不應予以審理。

　　被上訴人華鋒公司辯稱：一審判決認定被上訴人的處罰決定違法有充分的事實和法律依據(jù)；答辯人與興松公司從未實施過非法轉讓土地的行為，雙方聯(lián)合開發(fā)投資“興松園小區(qū)”項目屬企業(yè)間的正常合作，也已被湖北省武漢市武昌區(qū)人民政府相關職能部門認同，因此因上訴人違法處罰而給答辯人造成的全部損失應獲得足額賠償。

　　被上訴人興松公司和農(nóng)行水果湖分理處未向本院提交答辯狀。

　　本院認為，武漢市土地局與興松公司簽訂的〈批租合同》合法有效，合同雙方應當依照合同的約定履行合同義務。興松公司在發(fā)出拆遷線兩年內未能完成還建安置，違反了《批租合同》第四條的約定，根據(jù)《暫行條例》第十七條第二款關于“未按合同規(guī)定的期限和條件開發(fā)、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門應當予以糾正，并根據(jù)情節(jié)可以給予警告、罰款直至無償收回土地使用權的處罰”的規(guī)定，武漢市土地局可以根據(jù)興松公司違反合同情節(jié)的程度作出相應的處罰。收回土地使用權的處罰實際上是解除合同的行為，屬于最嚴厲的制裁措施，應當是在一方嚴重違約，致使合同目的不能實現(xiàn)時，另一方采取的制裁措施。根據(jù)《批租合同》，第六條的約定，興松公司自1993年11月17日起4年內無正當理由未能完成規(guī)劃確定的寫字樓、商住樓、還建住宅的項目建設的，武漢市土地局有權作出收回該土地使用權的處罰決定。雖然興松公司未能按照〈批租合同〉第四條的約定，在發(fā)出拆遷線兩年內完成還建安置，但在武漢市土地局1997年4月16日作出收回土地使用權的處罰決定時，尚未超過合同第六條約定的期限。因此武漢市土地局作出收回興松公司已取得的固有土地使用權處罰決定，認定事實不清，主要證據(jù)不足。鑒于武漢市土地局武土行決字〔97〕第002號行政處罰決定已經(jīng)實際執(zhí)行，為維護社會公共利益，一審判決確認該決定違法，并無不當。因該決定違法給興松公司造成的財產(chǎn)損失應當由武漢市土地局承擔賠償責任。華鋒公司 與興松公司簽訂的是聯(lián)合開發(fā)建房的協(xié)議，協(xié)議約定“項目未完工程全權委托華鋒公司興建，以興松公司的名義經(jīng)營”，相互間并沒有發(fā)生土地使用權的轉移，武漢市土地局認為華鋒公司的投入系違法轉讓土地所致，缺乏事實依據(jù)。華鋒公司與興松公司聯(lián)合開發(fā)建房屬于平等主體之間的民事法律關系，華鋒公司在“興松小區(qū)”項目的投資應含括在興松公司應獲得賠償?shù)臄?shù)額內，但其投資的損失以通過民事訴訟或其他途徑解決為宜。本案一審期間，湖北省高級人民法院〔2001〕鄂高法監(jiān)一經(jīng)再字第14號民事判決已經(jīng)認定農(nóng)行水果湖分理處和興松公司民房地產(chǎn)抵押關系不成立，因此農(nóng)行水果湖分理處與被訴的具體行政行為沒有法律上利害關系，不應作為本案的第三人參加訴訟．一審判決仍認定其系“興松園小區(qū)”項目的抵押權人，與事實不符。 《批租合同》第四條的內容不存在兩種以上的理解，一審判決適用《中華人民共和國合同法》第四十一條規(guī)定確認格式合同的解釋不當，應予糾正。 綜上，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（三）項的規(guī)定，判決如下：

　　一、維持湖北省高級人民法院〔2001〕鄂行初字第1號行政判決第一、三項；

　　二、維持湖北省高級人民法院〔2001〕鄂行初字第1號行政判決第二項中“武漢市土地局自本判決生效之日起兩個月內向興松公司賠償6905638．3元”的內容；撤銷該項中“其中含華鋒公司 1043490．8元”的內容。

　　本案二審案件受理費38880元，由上訴人武漢市土地局負擔。

　　本判決為終審判決。

　　審判長 岳志強

　　代理審判員 馬永欣

　　代理審判員 甘－雯

　　二00二年二月二十五日

　　書記員 譚偉