（吳坤榮等）訴（海口市人民政府等）（其他）一案

海南省高級人民法院


行政判決書


（２０００）瓊行終字第３號


　　
　　上訴人（原審原告）吳坤榮，男，一九五三年二月二十日出生，農民。
　　上訴人（原審原告）王美瓊，女，一九六０年四月一日出生，農民。
　　上訴人（原審原告）黃池蘭，女，一九五四年八月二十八日出生，農民。
　　上訴人（原審原告）吳坤繁，男，一九四七年三月五日出生，農民。
　　上訴人（原審原告）張美珠，女，一九五八年八月三日出生，農民。
　　上訴人（原審原告）黃小鄰，女，一九六九年七月三日出生，農民。
　　上訴人（原審原告）吳坤明，男，一九六三年十二月七日出生，農民。
　　上訴人（原審原告）吳坤強，男，一九五九年九月十六日出生，農民。
　　上訴人（原審原告）吳女不厭，女，一九一二年五月六日出生，農民。
　　上列九位上訴人均系海口市振東區海府路街道道客村人，均住該村。
　　共同委托代理人陳四海，海南天歌律師事務所律師。
　　共同委托代理人吳坤富，海口市新華區干部。
　　被上訴人（原審被告）海口市人民政府，地址海口市龍昆北路１９號。
　　法定代表人王法仁，該市市長。
　　委托代理人林接明，海口市弘綱律師事務所律師。
　　被上訴人（原審第三人）中國南方航空股份有限公司海南分公司，地址海口市機場路。
　　法定代表人景興祥，該公司總經理。
　　委托代理人郭軍輝，海南瑞來律師事務所律師。
　　上訴人吳坤榮等九人因其訴被上訴人海口市人民政府（以下簡稱＂市政府＂）及原審第三人中國南方航空股份有限公司海南分公司（以下簡稱＂海南分公司＂）頒發土地使用證一案，不服海口市中級人民法院（１９９９）海中法行初字第１５號行政判決，向本院提起上訴。本院于二０　０　０　年一月十九日受理后，依法組成合議庭，因案情復雜，不能在法定審限內結案，經報最高人民法院批準，延長了本案的審理期限。本院于二０　０　０年四月五日公開開庭審理了本案，上訴人吳坤榮、委托代理人陳四海、吳坤富，被上訴人市政府的委托代理人林接明，被上訴人海南分公司的委托代理人郭軍輝到庭參加訴訟。案經審判委員會討論決定，現已審理終結。
　　原判認定，一九八八年初，民航廣州管理局向海南建省籌備組報送《關于發展海南民航解決建設用地的請示》。一九九二年十一月十九日，海口市城市規劃局作出市規址［１９９２］０３５４號建設用地選址通知書，通知海南分公司用地選址在新華區城西鄉面前坡村的坡地即龍昆南路的西面。征地面積為１８８６０．７平方米（含代征道路和其它公共設施用地），實際用地面積為１１１４２．９８平方米（１６．１７畝），用地性質為居住。同年十二月二十三日，海口市國土局地政科書面通知南方航空海南公司，同意在龍昆南路西側出讓土地１８８６０．７平方米給其使用，但因該地范圍需要搬遷民房，要求盡快委托海口市搬遷安置大隊辦理征用范圍內各搬遷戶的搬遷、安置各項具體工作，待搬遷安置工作完成后，再按規定辦理土地出讓各項手續。一九九五年九月三十一日，南方航空海南公司與市拆遷辦簽訂《委托拆遷協議書》，一九九六年五月十五日，市拆遷辦關于南方航空公司項目用地拆遷付款情況函告市國土局，指出：拆遷辦根據市政府的有關指示和有關規定接受拆遷委托，依法實施拆遷，并于一九九五年十一月三日轉１００萬元、十二月十日轉１１０萬元、一九九六年二月十七日轉１００萬元、三月十五日轉７０萬元，拆遷辦先后四次共轉給道客村委會３８０萬元，作為土地補償費用。一九九六年十一月十一日，海口市國土局作出市土字（１９９６）０５５６號《關于中國南方航空公司海南公司申請用地問題的批復》，同意將位于龍昆南路西側城西鄉面前坡村東南邊５２６４．８３平方米土地出讓給海南公司作為公共建設（辦公）、住宅樓項目用地。土地使用權年限為７０年。同年十一月十八日海口市國土局與海南公司簽訂《國有土地使用權出讓合同》，同年十一月二十九日，海口市人民政府向南方航空海南公司頒發海口市國用（籍）字第Ｑ２０５０號《國有土地使用證》。
　　另查，該爭議的１２００平方米土地位于南方航空海南公司的土地證范圍內，征地前為農民宅基地和興辦集體企業曾由村鄉安排給農民使用。一九九八年四月七日海口市國土局與道客村委會所簽訂的《征用土地協議書》是原村委會副主任李龍武代表村委會簽訂的，市拆遷辦四次支付的３８０萬元土地補償費用，四張收據系李龍武開出，部分款已被李龍武取走。
　　原判認為，依據《中華人民共和國土地管理法》第六條第二款、第八條的規定及國家土地管理局《確定土地所有權和使用權的若干規定》第十九條、第二十條規定，本案被征用土地屬海口市郊區農民集體所有的土地，被征用土地范圍內的約１２００平方米土地屬道客村四分隊所有。道客村委會有管理權，但不是該土地的所有權單位。被告海口市人民政府在征用土地過程中雖然程序上存在一些問題，但不影響對該地的征用，其依據《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》的規定，頒發《國有土地使用證》給海南分公司，并無不當，從社會效果看，應予維持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（一）項之規定，判決維持海口市人民政府一九九六年十一月二十九日頒發給海南分公司的海口市國用（籍）字第Ｑ２０５０號《國有土地使用證》。
　　吳坤榮等九人上訴的主要理由和請求是：（一）海口市國土局與道客村委會簽訂的《征地協議書》，主體不適格，道客村委會不是土地的所有權單位，而且該協議是在頒發土地證后與李龍武私下簽訂的，該協議是無效的。（二）被上訴人頒發土地證違反法定程序。有關法律法規和規章對國家建設用地報批和發放土地使用證的程序作了規定：１．提出用地申請；２．確定選址；３．擬定征地方案并報審批；４．審查是否簽訂土地征用協議并履行各項補償義務；５．簽訂土地出讓合同；６．核發土地紅線圖；７．項目竣工驗收，經土地管理部門核實用地狀況后注冊發放土地使用權證書。在本案中，用地選址變更沒有被上訴人的正式行文，頒發土地證時，土地管理部門未與土地權屬單位簽訂征地協議，該地仍為集體土地。（三）第Ｑ２０５０號《國有土地使用證》中，包含了海南億利物業發展有限公司通過拍賣取得的２．３畝土地，屬于重復發證的行為。請求撤銷一審判決。
　　被上訴人市政府答辯稱：（一）上訴人不擁有合法宅基地使用權，不具備合法的訴訟主體資格。吳坤榮等人沒有合法取得宅基地使用權的證據，海口市政府向農村集體征地未侵犯其合法權益。（二）海南分公司經申請，海口市國土局依海南省土地管理局一九九三年十二月四日的通告要求（農村土地所有權的法定代表是農業經濟合作社或村民委員會），向道客村委會征用海口市龍昆南路西側面前坡地段中的國家規劃建設用地５２６４．６６平方米，海南分公司委托市拆遷辦向道客村委會支付了３８０萬元征地款，向市國土局支付出讓金、管理費、基礎設施費及征地三項補償共１３５，８３２６．６９元，向市財政局繳納５２６６６．９３元耕地占用稅，同該地上２１戶農民和一家公司達成補償協議。在此基礎上于一九九六年十一月十八日同市國土局簽訂了《國有土地使用權出讓合同》，在征地拆遷工作進行數年，原集體土地所有權人未提出異議的前提下，與道客村委會補簽《征用土地協議書》，形式要件已全部完成，市政府才向用地單位頒發《國有土地使用證》，其發證行為是合法的。請求維持一審判決。
　　被上訴人海南分公司未作書面答辯，庭審中表示同意市政府的答辯意見。 [Page]
　　原審法院隨案移送的證據有：民航廣州管理局一九八八年《關于發展海南民航解決建設用地的請示》、市國土局一九八九年三月十五日（１９８９）２１號《關于中國民航廣州管理局用地》的請示、一九九二年十一月十九日市規劃局給海南分公司（１９９２）０３５４號建設用地選址通知、一九九二年十二月二日市國土局（１９９２）１７１７號《關于依法征地出讓給中國南方航空海南公司》的請示、一九九二年海口市規劃用地報建小組的批示、一九九二年十二月二十二日市國土局地政科給海南分公司的通知、一九九五年九月三十一日海南分公司與市拆遷辦簽訂的《委托拆遷協議書》、一九九六年五月十五日市拆遷辦給市國土局關于拆遷付款的函、一九九六年十一月十一日市國土局發市土字（１９９６）０５５６號《關于中國南方航空公司海南公司申請用地問題的批復》、一九九六年十一月十八日市國土局與海南分公司簽訂的《國有土地使用權出讓合同》、市規劃局藍線圖、市國土局紅線圖、一九九六年十一月二十九日市政府頒發的第Ｑ２０５０號《國有土地使用證》、海南分公司繳納土地出讓金、管理費、基礎設施費、征地三項補償費、耕地占用稅等收據、同２１戶農民和一家公司簽訂的補償協議、支付３８０萬元給道客村委會的轉帳支票及收款收據、一九九八年四月七日與道客村委會補簽的《征用土地協議書》。一九九七年七月二十八日道客村委會的證明、清理非農業用地處理呈批表、道客村四隊的分地圖、一九九一年三月二十日道客村經濟社向海口市國土局的報告、一九九八年十一月一日吳坤貴等人證言、新華區法院的民事裁定書、協助執行通知書、海南億利公司的申請書。
　　本院依職權調取的證據材料有：１、二０００年五月二十六日向億利公司作的調查筆錄；２、海口市六合城市信用社出具的海口市拆遷辦轉出１７０萬元給道客村委會的原始憑證以及該款取款憑證。
　　經庭審查明：上訴人在一審訴訟中主張爭議的１２００平方米土地是其一九八五年向有關部門申請并獲批準，作為宅基地并于同年建起房屋，具有合法使用權。其提供的相關證據是：道客村委會的證明、道客村四隊的分地圖、清理非農業用地處理呈批表。經查，道客村委會的證明只能說明該地是集體土地，沒有證明審批情況。分地圖說明該地一九八五年分地時是耕地。呈批表上只有道客村經濟合作社、坡道村民委員會、白龍鄉政府等三級組織的意見，沒有國土局的審批意見。這些證據說明的事實與上訴人陳述的不一致。根據有關法律規定，農村村民建房，實行＂審批制度＂，使用耕地的，經鄉人民政府審核后，報縣級人民政府批準，使用原有宅基地、村內空閑地和其它土地的，由鄉級人民政府批準。故上訴人稱爭議的１２００平方米土地是經過批準，取得合法手續的事實不能成立。一審判決認定該１２００平方米土地征用前為農民宅基地和興辦集體企業曾由村鄉安排給農民使用是錯誤的，應予糾正。
　　上訴人訴稱，被上訴人與李龍武所簽《征用土地協議書》主體不適格，協議無效的問題。經查，該協議是在頒發土地證后補簽的，取證程序違反法律規定，該《征用土地協議書》對被訴具體行政行為的合法性不具有證明效力。
　　上訴人訴稱，被上訴人頒發土地證違反法定程序的問題。經查，被上訴人在頒發涉案土地證之前，通過用地申請、選址、審批、簽訂出讓合同和簽訂拆遷補償協議并進行了補償等一系列工作。除上訴人爭議的１２００平方米土地外，該土地證所涉其余２１戶農民和一家公司已作了補償安置，并也進行了搬遷。據此，該上訴理由不充分。
　　上訴人訴稱，市政府頒發第Ｑ２０５０號《國有土地使用證》屬重復發證的問題。經查，該土地證范圍內，確有億利公司的２．３畝土地使用權。該土地使用權系政府原頒發給林亞琴等人的四份土地證構成的，因債權債務關系，被拍賣抵債，億利公司競買取得。現億利公司與南方航空公司達成協議，其２．３畝土地使用權益由南方公司予以補償，政府頒證給南方航空公司億利公司沒有意見。四份土地證已被注銷，重復發證的問題事實上已不存在。
　　本院認為，上訴人吳坤榮等九人，作為涉案土地證中１２００平方米土地的實際使用者，市政府的頒證行為使其繼續使用成為不可能，上訴人依法應當享有訴權。被上訴人市政府以上訴人沒有合法使用權，進而否認其訴訟主體資格的抗辯理由，不符合《行政訴訟法》第二條的規定，本院不予采納。
　　被上訴人在征地程序的某些環節上存在有瑕疵，屬于行政應當注意，加以改進的問題。尚未達到影響其具體行政行為合法性的程度。一審判決維持被訴具體行政行為是正確的。原判認定的主要事實清楚，適用法律正確，審判程序合法，應予維持。上訴人的上訴理由不成立，本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項的規定，判決如下：
　　駁回上訴，維持原判。
　　一、二審案件受理費各１００元，由上訴人負擔。
　　本判決為終審判決。
　　




審判長　　　　彭曉林
代理審判員　　林玉冰
代理審判員　　鄭月濤

二０００年九月六日

書記員　　　　王華