廣東省佛山市中級人民法院

行政判決書

　　（2003）佛中法行終字第61號

　　上訴人（原審原告）：梁利鉅，男，漢族，1955年9月13日出生，住佛山市順德區(qū)倫教水口直街四巷6號之一。

　　委托代理人：劉國祝，廣東仲馬律師事務(wù)所律師。

　　被上訴人（原審被告）：佛山市順德區(qū)行政執(zhí)法局。地址：佛山市順德區(qū)大良街道辦事處德民路區(qū)政府西側(cè)樓。

　　法定代表人：何業(yè)添，局長。

　　委托代理人：張 欣，佛山市順德區(qū)行政執(zhí)法局科員。

　　委托代理人：馬偉榮，佛山市順德區(qū)行政執(zhí)法局辦事員。

　　上訴人梁利鉅因訴佛山市順德區(qū)行政執(zhí)法局行政處罰一案，不服佛山市順德區(qū)人民法院作出的（2003）順法行初字第36號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，對本案進(jìn)行了審理，現(xiàn)已審理終結(jié)。

　　原審查明的事實：座落于佛山市順德區(qū)倫教鎮(zhèn)羊額管理區(qū)辦事處豐埠坊二巷五號的房屋是上訴人梁利鉅所有，于1993年建成，1998年由國土部門核發(fā)了房地產(chǎn)權(quán)證。經(jīng)國土部門核實，該房屋用地面積為134平方米。1993年，上訴人經(jīng)原順德市倫教鎮(zhèn)羊額管理區(qū)同意，并補(bǔ)交了用地款3065元，在其住宅旁的30.65平方米的土地上建成了車庫，一直使用至今。2003年6月9日，被上訴人佛山市順德區(qū)行政執(zhí)法局以上訴人非法占用土地建住宅為由，作出（2003）順執(zhí)案（倫）第136號行政處罰決定書，并依照《中華人民共和國土地管理法》第七十七條的規(guī)定，責(zé)令上訴人退還非法占用的土地，限期15日內(nèi)拆除在非法占用的土地上的建筑物。上訴人不服，遂提起訴訟。

　　原審認(rèn)為：根據(jù)國務(wù)院法制辦公室于2001年4月3日作出的國法函（2000）143號《關(guān)于在廣東省順德市開展相對集中行政處罰權(quán)試點工作的復(fù)函》及《順德市實施相對集中行政處罰權(quán)暫行規(guī)定》的規(guī)定，被上訴人佛山市順德區(qū)行政執(zhí)法局是依法成立，并且有行使土地管理方面的行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)，依法有權(quán)對非法占用土地的行為作出處理。根據(jù)1988年修訂的《中華人民共和國土地管理法》（下稱《土地管理法》）第三十八條第一款的規(guī)定，上訴人在1993年占用住宅前的空地建車庫，依法應(yīng)經(jīng)鄉(xiāng)級人民政府批準(zhǔn)。但根據(jù)庭審質(zhì)證、辯證，上訴人建車庫所使用的30.65平方米的土地，僅經(jīng)羊額管理區(qū)批準(zhǔn)臨時使用，并未經(jīng)鄉(xiāng)級人民政府批準(zhǔn)，因此，被上訴人認(rèn)定上訴人非法占用土地事實清楚、證據(jù)確鑿。上訴人稱其用地已經(jīng)管理區(qū)批準(zhǔn)，用地合法的主張于法無據(jù)，法院不予支持。上訴人又稱根據(jù)《順德市實施相對集中行政處罰權(quán)暫行規(guī)定》第二十九條的規(guī)定，上訴人所建車庫并沒有影響規(guī)劃，可以罰款的方式處罰，不需要責(zé)令拆除。原審認(rèn)為，該條僅是針對未報建或違反規(guī)劃而建住宅的行為，而并非針對非法占用土地的行為，因此上訴人的主張無理，法院不予支持。在適用法律上，1988年修訂的《土地管理法》第四十五條規(guī)定：“農(nóng)村村民未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地建住宅的，責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除或者沒收在非法占用的土地上新建的房屋。”而1998年修訂的《土地管理法》第七十七條第一款規(guī)定：“農(nóng)村村民未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地建住宅的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”即1998年修訂后的《土地管理法》的處罰比1988年法律規(guī)定的較輕。上訴人的違法行為發(fā)生在1993年，依法本應(yīng)適用1988年的《土地管理法》，但根據(jù)法律適用的“從舊兼從輕原則”，對上訴人的行為應(yīng)適用1998年修訂后的《土地管理法》。而且上訴人非法占用土地的行為一直持續(xù)到1998年后，被上訴人依照1998年修訂的《土地管理法》第七十七條規(guī)定，對上訴人作出處罰，適用法律正確。被上訴人依照《中華人民共和國行政處罰法》規(guī)定的一般程序，依法進(jìn)行調(diào)查取證，告知了上訴人給予處罰的事實、理由和依據(jù)及上訴人有陳述、申辯的權(quán)利，并依法作出處罰決定送達(dá)給當(dāng)事人，程序合法。上訴人稱被上訴人在作出處罰決定前未依法告知其有要求聽證的權(quán)利，經(jīng)查，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第四十二條、《廣東省行政處罰聽證程序?qū)嵤┺k法》第五條及相關(guān)的法律、法規(guī)，在作出責(zé)令限期拆除非法占用土地建筑物的行政處罰前，均沒有規(guī)定必須告知當(dāng)事人有要求聽證的權(quán)利，因此，對上訴人的該主張法院不予支持。上訴人還主張被上訴人作出的處罰已超過了法定的追訴時效。經(jīng)審查，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第二十九條第二款規(guī)定，違法行為有連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)的，行政處罰的期限從行為終了之日起計算。上訴人非法占用土地的行為一直持續(xù)至今，被上訴人于2003年6月9日作出處罰決定并未超過法定期限。綜上，被上訴人作出的行政處罰決定主體適格、事實清楚、適用法律正確、程序合法，依法應(yīng)予維持，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（一）項之規(guī)定，判決：維持被上訴人佛山市順德區(qū)行政執(zhí)法局于2003年6月9日作出的（2003）順執(zhí)案（倫）第136號《行政處罰決定書》；本案訴訟費100元由上訴人負(fù)擔(dān)。

　　上訴人梁利鉅不服原判，提起上訴稱：一、羊額管理區(qū)與本案有法律上的利害關(guān)系，應(yīng)當(dāng)作為第三人參加訴訟。鑒于一審《代理詞》中陳述的第一條理由，本案上訴人實際上也是無辜的受害者，本案的核心是羊額管理區(qū)無權(quán)審批或違法審批，因此，羊額管理區(qū)應(yīng)當(dāng)作為第三人參加訴訟。二、被上訴人佛山市順德區(qū)行政執(zhí)法局作出的《行政處罰決定書》適用法律錯誤。《順德市實施相對集中行政處罰權(quán)暫行規(guī)定》第二十九條明確是針對兩種情形，即未經(jīng)批準(zhǔn)建住宅或違反規(guī)劃建住宅，一審法院認(rèn)定該條款是針對未報建或違反規(guī)劃建住宅，其理解屬斷章取義，背離了原條款本意，是錯誤的。根據(jù)原順德市倫教區(qū)規(guī)劃建設(shè)辦公室的復(fù)函，可以證明，上訴人用地對周圍環(huán)境并無大的影響，且使用的也是空閑地，因此即使處罰也只能施以限期改正、罰款的處罰。三、被上訴人在作出《行政處罰決定書》前未安排聽證，變相剝奪了上訴人陳述、申辯的機(jī)會和權(quán)利，程序嚴(yán)重違法。綜上所述，上訴人不服原審判決，請求二審法院將此案發(fā)回重審或撤銷被上訴人（2003）順執(zhí)案（住）第136號《行政處罰決定書》。

　　被上訴人佛山市順德區(qū)行政執(zhí)法局答辯稱：一、我局作出行政處罰只是針對上訴人的違法行為，是否追加羊額管理區(qū)為第三人請二審法院予以裁定。二、我局作出的行政處罰決定適用法律正確。上訴人梁利鉅的行為違反了《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，我局是依據(jù)《土地管理法》第七十七條對上訴人給予行政處罰，并不是根據(jù)《順德市實施相對集中行政處罰權(quán)暫行規(guī)定》進(jìn)行處罰。《順德市實施相對集中行政處罰權(quán)暫行規(guī)定》只是我區(qū)根據(jù)相關(guān)文件的授權(quán)而制定的規(guī)范性文件，是不能作為行政處罰的依據(jù)的。三、我局對上訴人的處罰程序是合法的。根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第四十二條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)只有在作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等處罰決定前，必須告知當(dāng)事人有要求聽證的權(quán)利。在本案中，我局只是責(zé)令上訴人拆除非法占用的土地上的建筑物，無須告知上訴人有要求聽證的權(quán)利。且我局并未剝奪上訴人陳述、申辯的機(jī)會和權(quán)利，在作出行政處罰決定前，我局向上訴人發(fā)出了《行政處罰通知書》，在該通知書中已明確告知其有申辯的權(quán)利。綜上所述，我局作出的行政處罰決定認(rèn)定事實清楚，證據(jù)充分，適用法律正確、程序合法，請求二審法院依法駁回上訴人的上訴請求，維持原判。

　　經(jīng)審理查明，原審法院經(jīng)庭審質(zhì)證而認(rèn)定的證據(jù)合法有效，可以證明原審查明的事實，本院依法予以確認(rèn)。

　　本院認(rèn)為：根據(jù)國務(wù)院法制辦公室于2001年4月3日作出的國法函（2000）143號《關(guān)于在廣東省順德市開展相對集中行政處罰權(quán)試點工作的復(fù)函》及《順德市實施相對集中行政處罰權(quán)暫行規(guī)定》的規(guī)定，被上訴人佛山市順德區(qū)行政執(zhí)法局是依法成立，并且具有行使土地管理方面的行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)，依法有權(quán)對非法占用土地的行為作出處理，其執(zhí)法主體合法。根據(jù)1998年修正的《土地管理法》第三十八條第一款的規(guī)定，上訴人梁利鉅占用住宅前的空地建車庫，依法應(yīng)經(jīng)鄉(xiāng)級人民政府批準(zhǔn)。但根據(jù)原審查明的事實，上訴人建車庫所使用的30.65平方米的土地，僅經(jīng)羊額管理區(qū)批準(zhǔn)臨時使用，并未經(jīng)鄉(xiāng)級人民政府批準(zhǔn)，因此，被上訴人認(rèn)定上訴人非法占用土地事實清楚、證據(jù)確鑿。且雙方當(dāng)事人均對此事實無異議，本院予以確認(rèn)。鑒于上訴人非法占用土地建造車庫的違法行為一直持續(xù)至今，被上訴人根據(jù)1998年修訂的《土地管理法》第七十七條的規(guī)定，對上訴人作出處罰屬適用法律正確，本院依法予以確認(rèn)。上訴人認(rèn)為被上訴人作出《行政處罰決定》應(yīng)適用《順德市實施相對集中行政處罰權(quán)暫行規(guī)定》第二十九條的規(guī)定，只作罰款處理，不需要責(zé)令拆除。由于《順德市實施相對集中行政處罰權(quán)暫行規(guī)定》只是佛山市順德區(qū)根據(jù)相關(guān)文件的授權(quán)而制定的規(guī)范性文件，不能作為行政處罰的法律依據(jù)。因此，對于上訴人的該主張本院不予支持。被上訴人依照《中華人民共和國行政處罰法》規(guī)定的一般程序，依法進(jìn)行調(diào)查取證，并告知了上訴人給予處罰的事實、理由和依據(jù)及上訴人有陳述、申辯的權(quán)利，并依法作出了處罰決定送達(dá)給當(dāng)事人，程序合法。上訴人稱被上訴人在作出處罰決定前未安排聽證，變相剝奪了上訴人的陳述、申辯權(quán)。經(jīng)查，《中華人民共和國行政處罰法》以及《廣東省行政處罰聽證程序?qū)嵤┺k法》均沒有規(guī)定在作出責(zé)令限期拆除非法占用土地上建筑物的行政處罰前，必須告知當(dāng)事人有要求聽證的權(quán)利。因此，上訴人的該主張無理，本院不予支持。另外，關(guān)于上訴人認(rèn)為羊額管理區(qū)與本案有法律上的利害關(guān)系，應(yīng)當(dāng)作為第三人參加訴訟的主張，由于羊額管理區(qū)同被訴的具體行政行為無利害關(guān)系，不符合行政訴訟第三人的成立要件，故對該主張本院不予支持。綜上所述，被上訴人作出的行政處罰決定主體適格、事實清楚、適用法律正確、程序合法，依法應(yīng)予維持。原審法院作出維持被上訴人具體行政行為的判決認(rèn)定事實清楚，適用法律正確。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項的規(guī)定，判決如下：

　　駁回上訴，維持原判。

　　二審訴訟費100元由上訴人承擔(dān)。

　　本判決為終審判決。

　　審 判 長 余 品 圖

　　審 判 員 楊 小 蕓

　　代理審判員 周 剛

　　二○○三年十二月十八日

　　書 記 員 徐 允 賢