原告黎俊杰訴被告珠海市衛生局行政侵權案

廣東省珠海市香洲區人民法院
行 政 判 決 書
(2003)香行初字第19號

原告：黎俊杰，男，1977年4月15日出生，漢族，廣西梧州市人，住珠海市前山星橋街41號。身份證號碼：440402770415001。
委托代理人：黎錦淇，男，1940年11月1日出生，住珠海市前山星橋街41號。系原告的父親。
被告：珠海市衛生局。地址：珠海市香洲教育路31號。
法定代表人：劉松青，局長。
委托代理人：田學東，廣東秉德律師事務所律師。
委托代理人：演小強，廣東秉德律師事務所律師。
第三人：珠海市衛生學校。地址：珠海市拱北夏灣粵華路210號。
法定代表人：梅文華，校長。
委托代理人：梁全，該校教師。
第三人：珠海市香洲區成人中等專業學校。地址：珠海市香洲人民東路522號香洲區委黨校內。
法定代表人：彭d，副校長。
原告黎俊杰訴被告珠海市衛生局行政侵權一案，本院受理后，依法組成合議庭，依法追加了珠海市衛生學校（以下簡稱珠海衛校）、珠海市香洲區成人中等專業學校（以下簡稱香洲成人中專）為本案的第三人，并公開開庭進行了審理。原告黎俊杰及其委托代理人黎錦淇、被告的委托代理人田學東、第三人珠海衛校的委托代理人梁全、第三人香洲成人中專的法定代表人彭d到庭參加訴訟。本案現已審理終結。
2003年4月30日，被告珠海市衛生局電話通知原告黎俊杰，對其醫師資格考試報名不予受理。原告黎俊杰對該具體行政行為不服，提起行政訴訟。
原告訴稱：我根據《中華人民共和國執業醫師法》（以下簡稱執業醫師法）、珠海市衛生局2003年公開發布的《關于2003年醫師資格報名考試有關事項的通知》（以下簡稱通知）和《醫師資格考試暫行辦法》（以下簡稱辦法），于2003年4月24日到珠海市衛生監督所辦證科，遞交了醫師資格考試報名需要提供的資料，獲得受理，并發給《執業醫師考試報名受理回執》（以下簡稱回執）。其中備注：①您提交的文件及資料，基本符合醫師資格考試暫行辦法等有關法律、法規的規定，現受理．．．．．．。豈料4月25日上午衛生監督所來電話說衛生局不同意受理，叫我們到衛生局查詢。當日下午，我們立即到市衛生局晉見劉松青局長。他說不知道這回事，不是他搞的。當時他摘錄了有關反映的情況，并打電話詢問有關人員后說，他們根據內部的通知決定的，待送資料來討論時，我再提出復議。4月30日，衛生監督所受理科同志說，衛生局仍然不同意受理！但又未將我報名需要提供的資料退回，也沒有簽發不受理決定書，更沒有告知我們有陳述權、申辯權和訴權的內容、時效及期間。直到5月9日我們到衛生監督所取回資料時，市衛生局和衛生監督所受理科，還不簽發準考證，也不簽發不受理決定書，更沒有告訴我們有陳述權、申辯權和訴權的內容、時效及期間。
市衛生局，在市衛生監督所受理科根據《執業醫師法》等法律、法規，已經受理的前提下，公然違背法律宗旨，濫用職權，要求法律以外的條件，采用所謂內部通知，阻撓發放準考證的具體行政行為，存在多次違法現象，詳述如下：
首先，我報名參加助理執業醫師資格考試，是根據《執業醫師法》第二章第十條、《通知》第三項第1條第2款、《辦法》第三章第十二條。具體內容都是“凡符合《執業醫師法》第十條所列條件的，可以申請參加執業助理醫師資格考試”。而市衛生局、市衛生監督所實施具體行政行為的依據是從未公開的內部通知，其法律地位及合法性令人懷疑。誰都知道，法律是由最高國家權力機關即全國人大及其常務委員會制定，由國家領導人命令發布的，在全國范圍內具有普遍約束力的規范性文件。一切國家機關、社會組織和個人都應當遵守。國家機關行使行政權力來源于法律，受法律的約束。法律沒有禁止的，就是合法的。具體行政行為沒有直接的法律依據，而是根據行政機關一般規范性文件作出的，其法律地位和效力應該低于法律，更不得與法律相抵觸。可見，市衛生局、市衛生監督所不受理我報考2003年執業助理醫師考試的具體行政行為，所適用的法律依據是錯誤的，應予撤銷。并馬上發準考證給我，把違法行政行為的損害減到最低。
再有，我國已是世貿成員國之一，根據WTO的基本原則：WTO各成員國必須將政府法規規章，通過一定的形式公布出來，只有這樣才能產生法律效力。至于從未公開公布的法律、法規，是沒有法律效力的。更何況是內部通知，它比起《執業醫師法》的法律效力，更顯得微乎其微。
最后，《行政處罰法》明確規定：行政機關作出行政處罰決定前，應當告知當事人有知情權、陳述權、申辯權和訴權的內容、時效及期間等，否則就是程序違法。但是，直到現在，市衛生局、市衛生監督所，都沒有公開公布所謂內部通知，也不讓我們看清楚其內容，更沒有發放不受理通知書，剝奪了我們多項法定權利。所以市衛生局的具體行政行為行政程序違法，他們不發給我助理執業醫師資格考試準考證的具體行政行為應予撤銷。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第十一條第一款第四項規定，特提起訴訟，請求確認珠海市衛生局不發準考證的具體行政行為實體和程序違法，判令被告立即發給原告助理執業醫師準考證。
原告提交的證據材料有：1、廣東省中等職業學校畢業證書；2、執業醫師考試報名受理回執；3、試用期考核合格證明；4、中華人民共和國執業醫師法；5、關于2003年醫師資格考試報名有關事項的通知；6、醫師資格考試暫行辦法；7、證明；8、衛生學校收費情況表；9、畢業照片；10、珠海衛校學生成績表；11、珠海市旅游局文件[珠旅管（2002）29號]。
被告辯稱：一、被告不存在侵害原告合法權益的行政行為。市衛生監督所受理原告的報名材料后，發出了受理回執。審核時，經充分調查，發現原告所提交的學歷不符合報名條件，即通知原告取回報名資料，并告知不能報名的理由。在整個過程中，被告不存在侵害原告合法權益的行政行為。二、原告的學歷不符合報名條件。首先，原告所持學歷并非醫學學歷。被告審核時發現，原告所持學歷為香洲成人中專與珠海衛校聯合簽發的畢業證，有香洲成人中專校長的簽名。經查實，原告所學專業為導游（旅游醫學）專業，其培養目標為各級旅游、酒店中從事導游、酒店管理的專門人才。原告所持學歷不是中華人民共和國執業醫師的醫學學歷。根據《中華人民共和國執業醫師法》第十條的規定，不給原告發放準考證。其次，根據衛生部衛醫發（2001）127號文，1999年1月1日以后入學的衛生職工中等專業學校的學生畢業后報考執業助理醫師資格考試的，不予受理醫師資格考試報名。經查，原告為1999年入學，根據以上文件不予受理其報名。綜上，原告所持學歷不符合報名條件，被告不存在侵害原告合法權益的行政行為，請求人民法院駁回原告的訴訟請求。
被告提交的證據材料有：1、試用期考核合格證明；2、關于2003年醫師資格考試報名有關事項的通知；3、衛生部關于印發《衛生部關于醫師資格考試報名資格暫行規定》的通知；4、醫師資格考試暫行辦法；5、衛生部關于對醫師資格考試報名資格暫行規定的補充規定的通知；6、香洲成人中專導游（旅游醫學）專業教學計劃（試行）及專業計劃表；7、黎俊杰的畢業證書；8、廣東省人民政府辦公廳轉發省衛生廳、計委、高教廳關于調整中等醫學教育規模的意見的通知；9、1999年廣東省成人中等專業學校學歷教育分校分專業招生計劃表（備案）；10、一九九九年廣東省成人中專學校錄取新生登記表。
第三人珠海衛校陳述稱：一、“旅游醫學”班的來歷及辦學主體。1999年，報考我校的考生非常多，但招生指標有限，招生指標錄滿后，仍然有許多渴望進我校讀書的學生進不了學校。當時，正好香洲成人中專有“導游專業”的招生計劃，但苦于自己師資和校舍及其他教學設施的不足，成人中專單獨開辦該專業有一定的困難。在珠海市教委成教科的牽線和協調下，促成了成人中專與我校進行磋商。雙方經研究后認為，為了貫徹教育法，充分發揮兩所學校的教育資源，解決一些渴望讀書又苦于沒學校可上的孩子的求學問題，成人中專和珠海衛校應該竭盡全力為社會做點貢獻。后雙方達成了聯合辦學的協議。協議約定：雙方聯合舉辦“導游專業”（后稱旅游醫學班）成人中專班，辦學主體為成人中專，珠海衛校為成人中專的一個教學點。成人中專負責招生專業的設置及招生名額的申報與審批，與衛校共同制定教學總計劃和教學大綱；負責管理學員的學籍、印制和頒發畢業證書；與衛校共同制定有關管理條件和規章制度；負責檢查、指導分教學點的教學及管理工作。我校負責本教學點學員的具體招生事宜及入學注冊和收費工作；負責本教學點的日常教務工作和學生行政管理及思想教育工作。這樣原告和其他35名學生即被成人中專免試錄取為“旅游醫學專業”的學生，實際是“導游專業”的學生。該班的教學點設置在珠海衛校。二、“旅游醫學”班與“導游專業”的關系。原告和其他35名學生是成人中專以“導游專業”合法招入的學生。但經過多方面的市場調查，發現“導游專業”的成人中專畢業生因知識結構單一，就業路很窄，競爭能力較差。考慮到為了充分發揮珠海衛校在醫學教育方面的優勢，拓展導游班學生的知識面，增強學生將來的就業競爭力，合作雙方出于對學生將來就業高度負責的態度，決定在原先“導游專業”的基礎上，增加一些醫學保健知識的內容，使學生經過三年的教育，既有導游專業的知識和技能，又掌握一般的基礎醫學、臨床醫學知識和具有簡單處理旅游活動中發生的常見病、多發病的實際操作技能，使學生畢業后成為具有多方面能力的復合型人才，在旅游業人才市場激烈的競爭中具有較強的優勢。所以，成人中專和我校就針對原告所在的“導游專業”成人中專班增開了一些醫學課程。同時，也是為了體現該導游班的醫學教育優勢；為了將“既懂導游又懂醫學”的學生與“只單純懂導游”的學生相區別，合作雙方也就習慣地在“旅游”后面加上“醫學”二字，其實“旅游醫學”就是“導游專業”向醫學方向的拓展。至于向醫學方面拓展的深度和廣度是否足以使該班畢業生具備了參加執業醫師資格考試的資格，則完全由衛生行政管理部門依法認定，我校無權確認，也不是我校與成人中專合作辦學的初衷和對學生的承諾。三、我校履行了自己應該履行的義務。“旅游醫學”班的學生入學以后，我校即按照與成人中專簽訂的“聯合辦學協議”的約定，對該班進行日常管理，選派最優秀的教師授課和擔任班主任，將該班的學生與我校自己招收的其他班學生同等對待，按質按量完成了教學計劃和教學大綱規定的全部教學任務。全校領導和許多老師對該班學生的教育和健康成長傾注自己的心血，付出了艱辛的勞動。包括原告在內的27名學生均已圓滿地完成學業，順利地拿到了由成人中專頒發的、國家承認的中等專業學歷的畢業證書。[Page]
珠海衛校提交的證據材料有：1、1999年10月11日與香洲成人中專簽訂的聯合辦學協議；2、珠海衛校事業單位法人證明。
第三人香洲成人中專陳述稱：我校是1995年經廣東省教育廳批準成立的，可以在教育主管部門的指導下自主辦學。1999年，經廣東省高等中專學校招生委員會批準，招收導游專業班。考慮到各方面的因素，為培養人才，利用珠海衛校的師資，與珠海衛校合辦旅游醫學班。整個教學都是經過省教育廳的審核。畢業后，已向原告等學員頒發了廣東省中等職業學校的畢業證書。該證書由我校和珠海衛校加蓋印章，經珠海市教育局認證。其他意見如珠海衛校所述。
香洲成人中專提交的證據材料有：1、錄取新生審批表；2、錄取新生登記表。
根據各方當事人提供的證據，本院確認以下事實：2003年4月10日，被告珠海市衛生局就2003年執業醫師考試報名有關事項發出《關于2003年醫師資格考試報名有關事項的通知》（下稱《報名通知》）。原告獲知后，于2003年4月24日到《報名通知》指定的報名地點珠海市衛生監督所，遞交了原告黎俊杰本人的畢業證書（即廣東省中等職業學校畢業證書）、試用期考核合格證明等報名資料。珠海市衛生監督所接受了原告遞交的報名材料，并向原告發出《執業醫師考試報名受理回執》（下稱《報名回執》）。《報名回執》備注欄注明：1、您（申請人黎俊杰）提交的文件及資料基本符合醫師資格考試暫行辦法等有關法律法規的規定，現受理并轉入審核審批程序。2、……。2003年4月30日，珠海市衛生監督所打電話通知原告黎俊杰，告知對其報名不予受理。2003年5月9日，原告取回報名資料。同年5月21日，原告以珠海市衛生局、珠海市衛生監督所為被告向本院提起行政訴訟。經查，珠海市衛生監督所是受被告珠海市衛生局委托辦理有關醫師資格考試的報名工作。為此，原告黎俊杰同意變更本案被告為珠海市衛生局。在訴訟過程中，本院依法追加了珠海衛校和香洲成人中專為本案第三人。
另查明：原告黎俊杰在1999年9月免試入讀第三人珠海衛校和香洲成人中專聯合開辦的旅游醫學班。2002年7月，原告黎俊杰學習期滿，并領取了珠海衛校和香洲成人中專聯合頒發的《廣東省中等職業學校畢業證書》。之后，原告黎俊杰到“珠海市黎錦淇西醫診所”工作。該診所于2003年4月23日出具（黎俊杰）試用期考核合格證明。
本院認為：《中華人民共和國執業醫師法》（以下簡稱《執業醫師法》）第八條明確規定：國家實行醫師資格考試制度。醫師資格考試分為執業醫師資格考試和執業助理醫師資格考試。本案正是因原告黎俊杰不服被告珠海市衛生局不予頒發2003年助理醫師資格考試的準考證而引起的行政訴訟。原、被告雙方爭議的焦點在于原告黎俊杰是否具備報考執業助理醫師的資格。據被告在2003年4月10日發出的《報名通知》：凡符合第十條所列條件的，可以申請參加執業助理醫師資格考試。《執業醫師法》第十條所列條件是 “具有高等學校醫學專科學歷或者中等專業學校醫學專業學歷，在執業醫師指導下，在醫療、預防、保健機構中試用期滿一年”。此外，《衛生部關于醫師資格考試報名資格暫行規定》對醫師資格考試報名工作做了更詳盡的規定，其中第十六條規定不予受理醫師資格考試報名的八種情形。該文件是國家衛生部2001年4月30日發布的有效規章。原告黎俊杰是否具備上列條件？從原告報名的情況看，原告報名時所持學歷證書是珠海衛校和香洲成人中專聯合頒發的廣東省中等職業學校畢業證書。該證書雖可證明原告在珠海衛校讀書，并取得旅游醫學學歷，但其入讀的是珠海衛校與香洲成人中專聯合開辦的旅游醫學班，且是免試入學，其學歷與珠海衛校正式錄取的學生所持醫學專業學歷顯然有所區別，被告經審核后認為其學歷非醫學專業學歷，屬于《衛生部關于醫師資格考試報名資格暫行規定》第十六條規定不予受理醫師資格考試報名的八種情形之一：“6、1999年1月1日以后入學的衛生職工中等專業學校的學生畢業后報考執業助理醫師資格考試的”，而原告亦不能提供反證證明其學歷就是醫學專業學歷。據此，被告依照上述法律法規和規章的規定，決定對原告的考試報名不予受理，且不予頒發該年度執業助理醫師資格考試的準考證，其行為并未違法。至于原告的畢業證書的印制和頒發，各方當事人并無異議，且非本案訴訟之標的，故對原告提出追加廣東省教育廳、廣東省珠海市中等職業學校為本案第三人的申請，本院不予準許。
被告在接到原告報名材料后，向原告發出《報名回執》，然后對原告報名資格進行審核，在審核過程中發現原告不符合當年度執業助理醫師報名條件，即以打電話形式通知原告，決定對其報名不予受理，且不予頒發準考證。其審核程序符合衛生部1999年7月發布的《醫師資格考試暫行辦法》中有關規定，沒有違反法定程序。因被告對原告考試報名所作出的決定，不是行政處罰，不屬于《中華人民共和國行政處罰法》調整的范圍。原告訴稱被告作出決定前，沒有告知相關權利，違反《中華人民共和國行政處罰法》的規定，理由不成立，本院不予采納。
綜上所述，被告珠海市衛生局2003年4月30日作出不予受理原告黎俊杰執業助理醫師考試報名，且不予頒發準考證的行政行為，并無不當。原告訴請確認被告上述具體行政行為違法、立即頒發準考證，依據不足，理由不成立，應予以駁回。依照最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第（四）項之規定，判決如下：
駁回原告黎俊杰的訴訟請求。
案件受理費人民幣100元，由原告黎俊杰負擔。
如不服本判決，可在判決書送達之日起十五日內，向本院遞交上訴狀，并按對方當事人的人數提出副本，上訴于廣東省珠海市中級人民法院。







審 判 長 陳 勇 法
審 判 員 馮 麗 萍
代理審判員 趙 麗 芳
二OO三年九月二十八日
書 記 員 紀 暢 潼