國土資源部版本草案提出，將國防和外交、基礎設施、公用事業界定為公共利益，不符合公共利益范圍的，退出土地征收范圍；將集體經營性建設用地放開市場，實行土地有償出讓宅基地權利有限，收回的宅基地由集體經濟組織回購。黨的十八屆三中全會后啟動的新一輪土地改革終于進入法律修改階段。2017年底，為期三年的土地改革試點即將結束。根據既定任務，修改法律，形成國家頂層設計。5月23日，國土資源部就《中華人民共和國土地管理法（修正案）》（以下簡稱草案）公開征求意見。但國土資源部一位人士表示，目前土地管理法（修正案）只是各部門征求意見的階段，出臺還有很長的路要走。征求意見并修改后，國土資源部將上報國務院法制辦。國務院辦理有關手續后，報全國人民代表大會常務委員會討論審議。

如何改變現行侵害農民權益的土地征收制度，集體土地能否平等進入市場，是公眾對土地管理法修改最為關注的內容。草案的一大亮點是列出了公共利益的范圍。在綜合考慮國際立法經驗的基礎上，根據《國有土地上房屋征收與補償條例》，國防、外交、基礎設施、公用事業界定為公共利益，不符合公共利益范圍的界定為公共利益不屬于土地征收范圍。如果按照這個概念，房地產開發等明顯的商業項目就不應該被強行拿地。但草案所列的公共利益范圍還包括“在土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍內，政府實施城市規劃需要開發建設的”，這給解釋和實踐留下了巨大空間。總的來說，草案反映了謹慎的基調。縮小征地范圍后，如何解決城市建設用地來源問題？草案僅明確發布了“符合土地利用總體規劃的集體經營性建設用地”。建設用地規劃中的宅基地和耕地應如何進入市場尚不清楚。

草案明確，對符合土地利用總體規劃的集體經營性建設用地，土地所有人可以采取出讓、租賃、出資、股權等方式，由單位或者個人使用。經營性集體建設用地使用權可以轉讓、出租、抵押。據國土資源部介紹，基本思路是將集體經營性建設用地和國有建設用地的市場交易制度銜接起來，實現同地同權。

但現行《土地管理法》中引起較大爭議、被認為是農民集體所有土地進入市場的巨大障礙的條款——“城市土地屬于國家所有”未納入本次修改。這可能是因為這一條款涉及修改高等法的憲法。《憲法》第10條規定，“城市土地屬于國家”。

據上述國土資源部人士透露，此次修改將考慮中央的基調是什么，部門在其中的作用是什么，比如有些修改是否超出了部門的權限。這次主要是總結修訂部門職責范圍內的“三塊地”（即集體商業建設用地、宅基地和征地制度改革）試點成果。雖然現行土地管理法規定，國家可以依法征收或者征用土地，并根據公共利益的需要給予補償，但明確了公共利益的范圍。然而，關于什么是公共利益，沒有任何規定。在實踐中，在巨大利益驅動下，征地成為農民集體土地合法進入城市建設用地市場的必由之路。草案明確指出，為保障國家安全，促進國民經濟社會發展和其他公共利益，農民集體所有的土地有下列情形之一的，可以征收：（一）國防和外交需要；（二）能源、交通運輸需要，（三）科學技術、教育、文化、衛生、體育、環境資源保護、防災減災、文物保護等公共事業的需要，政府組織實施的社會福利和市政公用事業；（四）政府組織實施的保障性安居工程和搬遷安置工程建設的需要；（五）在土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍內，（六）法律、行政法規規定的其他公共利益。

國土資源部在解釋稿中表示，不屬于這些地區的，應當退出征地范圍。同時，草案還對征地補償制度進行了調整。根據現行法律規定，土地征收只能按照土地的原用途進行補償。耕地征收補償的最高限額不得超過征收前三年平均年產值的十倍。草案沒有采納市場價值補償的思路，而是提出“土地被征收的，應當在原被征收土地用途的基礎上，兼顧國家、集體和個人合理分享土地增值收益，給予公平合理的補償，確保被征收農民原有生活水平不降低，長期生活有保障”，草案還規定，農民住房不再作為地上附著物的補償，而是作為一種特殊的住房產權給予公平合理的補償；同時，還規定，被征收農民的住房將不再作為地上附著物的補償同時，通過安排一定數量的經營性建設用地或財產，將被征收的農村居民納入相應的醫療、養老社會保障體系，保障被征收農民的長期生活。集體土地審慎入市與“三塊地”試點口徑一致。在此次修改中，國土資源部將集體土地入市范圍限定為經營性集體建設用地。總結了我國土地制度面臨的問題：現行土地管理制度不適應社會主義市場經濟體制，不適應進一步解放和發展生產力的要求；農村集體經營性建設用地不能以與國有建設用地同等的權利和價格進入市場；宅基地用益權沒有得到充分落實；土地增值收益分配機制不完善；土地資源要素利用效率仍然較低。雖然十八屆三中全會明確提出要建立城鄉統一的建設用地市場。但這一次，除了集體經營性建設用地外，宅基地等集體土地的“同權同價”問題并未提出。

國土資源部披露，截至2016年底，15個農村集體經營性建設用地試點地區共有226宗地塊，面積3650.58畝，總價46.77億元。此次修改的基本思路是，將集體經營性建設用地和國有建設用地的市場交易制度銜接起來，實現同地同權。

草案刪除了現行《土地管理法》第四十三條、第六十三條關于集體土地市場準入的限制性條款。即：“任何單位和個人需要使用建設用地的，必須依法申請使用國有土地；但是，使用本集體經濟組織的農民集體所有的土地興辦鄉鎮企業和建設村民住房，依法經批準法律規定，或者利用農民集體所有的土地建設鄉鎮公共設施和公益事業