農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛的原因和解決方法是什么

一、土地流轉(zhuǎn)的含義及發(fā)展歷程

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是土地承包制的一種衍生制度，它是指在不改變土地承包權(quán)的前提下，土地使用權(quán)在不同市場主體之間的轉(zhuǎn)移交易?；Q、轉(zhuǎn)讓、委托、租賃、入股、拍賣等是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要形式。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)應(yīng)遵循的四個原則為：

⑴依法。即土地流轉(zhuǎn)必須嚴(yán)格依照法律程序進(jìn)行;

⑵自愿。即土地流轉(zhuǎn)必須是農(nóng)戶的完全自愿行為，不允許存在任何組織機(jī)構(gòu)或者其他個人的強(qiáng)迫行為;

⑶時間有限性。一方面是說任何土地的流轉(zhuǎn)必須要有期限，另一方面是說土地的流轉(zhuǎn)期限必須在土地承包合同期限內(nèi)，不得超過合同期限以外;

⑷有償性。即農(nóng)戶對享有承包權(quán)的土地流轉(zhuǎn)具有收益權(quán)，任何人不得剝奪該權(quán)利。

自從1949年新中國成立以來，我國農(nóng)村土地制度的變化大致經(jīng)歷了四個階段。第一階段是1949-1955年的土地改革時期，1949年中國人民政治協(xié)商會議《共同綱領(lǐng)》規(guī)定國家要有步驟地將封建半封建的土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民的土地所有制。1950-1953年依照“耕者有其田”原則實行了全國范圍的土地改革，3億多農(nóng)民無償分得7億畝土地，土地產(chǎn)權(quán)制度隨之變成為農(nóng)民所有和農(nóng)民使用。第二階段是1956-1977年的人民公社時期，經(jīng)1953-1956年互助組、初級社、高級社的農(nóng)業(yè)合作化運動，農(nóng)民個體經(jīng)濟(jì)制度快速轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣髁x集體經(jīng)濟(jì)土地制度，隨之又變成集體所有、集體經(jīng)營，這一階段的土地制度是與國民經(jīng)濟(jì)的趕超戰(zhàn)略和重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略緊密相關(guān)的，為了在資本短缺條件下實現(xiàn)重工業(yè)快速發(fā)展的目標(biāo)，就必須依靠人民公社制和統(tǒng)購統(tǒng)銷等制度來促使農(nóng)業(yè)剩余向工業(yè)轉(zhuǎn)移，以農(nóng)業(yè)的犧牲來換取工業(yè)的快速發(fā)展與進(jìn)步。第三階段是1978-2002年的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制普遍實施時期。因為人民公社制存在監(jiān)督困難和效率低下的弊端，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平和農(nóng)民生活水平長期處在極低水平。

二、土地糾紛的原因分析

2003年8月至2004年6月期間，中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所國家社科基金課題組和國家科學(xué)重大項目課題組聯(lián)合對當(dāng)前中國農(nóng)村社會形勢進(jìn)行了專題研究。研究表明，農(nóng)村因土地流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的土地糾紛已經(jīng)成為農(nóng)村社會矛盾激化的焦點。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的糾紛。土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的核心是三權(quán)分離、自主自愿、市場契約和政府監(jiān)管，三權(quán)分離是土地流轉(zhuǎn)制度核心中的核心。所謂三權(quán)分離是指土地所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的相互獨立。只有在嚴(yán)格保證土地所有權(quán)和承包權(quán)關(guān)系穩(wěn)定的前提下，才能真正把土地資源轉(zhuǎn)化為土地資本，促進(jìn)土地要素的流動，從而取得土地經(jīng)營的規(guī)模效應(yīng)和集約效應(yīng)。而衡量土地流轉(zhuǎn)制度科學(xué)與否的標(biāo)志是“三個有利于”，即是否有利于提高農(nóng)村生產(chǎn)力;是否有利于增加農(nóng)民收入;是否有利于實現(xiàn)農(nóng)戶、政府和土地經(jīng)營者的三贏。依法、自愿是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)必須堅持的原則，但在現(xiàn)實中，由于一些地方受利益驅(qū)使而使導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)操作不規(guī)范，違背了土地流轉(zhuǎn)應(yīng)該遵循的原則，導(dǎo)致了糾紛的產(chǎn)生。

土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)戶與村委會間的糾紛。農(nóng)戶與村委會之間的糾紛在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程是最常見的，存在著三種主要類型：

因流轉(zhuǎn)內(nèi)容不合法引發(fā)的糾紛。我國《農(nóng)村土地承包法》和十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的前提是不能改變土地的農(nóng)業(yè)用途。但是從農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同簽訂的實際來看，改變土地的農(nóng)業(yè)用途，變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的的情況不在少數(shù)。另外我國法律還規(guī)定，?土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓需經(jīng)發(fā)包人同意。但有的村民在未經(jīng)許可的情況下私自將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓他人，?村委會不同意這樣做并要求與之解除合同，由此引發(fā)了土地糾紛。

村委會隨意調(diào)整土地產(chǎn)生的糾紛。我國《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定要著力維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定。但是，在我國部分農(nóng)村地區(qū)，村委會隨意調(diào)整土地現(xiàn)象比較嚴(yán)重，這加劇了農(nóng)戶與村委會之間的矛盾。一些村干部為了完成上級政府下達(dá)的任務(wù)和保證村干部工資的及時兌現(xiàn)，在未經(jīng)全體村民同意的情況下，?就強(qiáng)行將村里的耕地轉(zhuǎn)包給外鄉(xiāng)的農(nóng)民或者外地經(jīng)商人經(jīng)營，他們完全忽視了農(nóng)民的利益，引起村民的極大不滿，導(dǎo)致了糾紛的產(chǎn)生。

村委會對土地承包合同疏于管理引起的糾紛，主要表現(xiàn)為：一是村委會將屬于本村的流動地對外發(fā)包給村集體以外的個人或組織，?當(dāng)土地期限已經(jīng)到了的時候，農(nóng)民要求收回土地，但是村委會卻找借口不予收回，實際內(nèi)幕就是村委會人與承包商私下對土地承包期限進(jìn)行了更改;二是村里承包給本村村民的土地承包合同期限較長，隨著村委會換屆，新一屆村委會班子以各種理由要求解除現(xiàn)有承包合同，重新發(fā)包，借口以前簽訂的合同存在著不同程度的法律問題;三是某些村委會將農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)給他人從事非農(nóng)業(yè)后未恢復(fù)土地原狀，農(nóng)民要求恢復(fù)原狀繼續(xù)耕種土地或要求增加補(bǔ)償費，由此引發(fā)的糾紛。

農(nóng)地非農(nóng)化過程中政府與農(nóng)戶間的糾紛。我國《土地管理法》規(guī)定，國家可以以公共經(jīng)濟(jì)為目的征用農(nóng)業(yè)用地，但并未對公共經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵做出明確規(guī)定。加之國家征用土地帶有很大的強(qiáng)制性，對農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償又低，因此激起了農(nóng)民的不滿情緒，擴(kuò)大了土地流轉(zhuǎn)過程中政府與農(nóng)戶間的矛盾。而且，近幾年由于《農(nóng)村土地承包法》的頒布和國家土地政策的實行，土地不斷增值，以前征用農(nóng)民土地所給予的補(bǔ)償費用與現(xiàn)今的土地價值相比明顯偏低，農(nóng)民要求增加土地補(bǔ)償費，由此也導(dǎo)致在農(nóng)民與政府間產(chǎn)生矛盾。

土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)戶與農(nóng)戶間的糾紛。除了農(nóng)民與村委會、與政府之間產(chǎn)生糾紛

以外，農(nóng)戶與農(nóng)戶之間也因土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生糾紛。

因為土地流轉(zhuǎn)形式不規(guī)范、違反土地流轉(zhuǎn)合同而引起的糾紛。我國《土地承包法》規(guī)定，土地流轉(zhuǎn)雙方當(dāng)事人應(yīng)簽訂書面合同(代耕不超過1年的除外)。但是在實踐中，?大多數(shù)土地的流轉(zhuǎn)都只是以口頭協(xié)議的方式進(jìn)行。土地生產(chǎn)經(jīng)營效益是一個長期的過程，有的人受流轉(zhuǎn)方因急于逐利短期內(nèi)不見效益或?qū)?jīng)營中出現(xiàn)的問題缺乏預(yù)見性，?經(jīng)營狀況惡化后，不按照約定支付承包款，違反合同的規(guī)定而引起糾紛。

因土地增值而引發(fā)的糾紛。在過去的一段時間里，農(nóng)民種田的經(jīng)濟(jì)效益低，農(nóng)業(yè)稅費較重，加上農(nóng)村生產(chǎn)生活條件差，大量農(nóng)村勞動力選擇外出務(wù)工，農(nóng)村普遍存在土地拋荒現(xiàn)象。部分地方村集體為了保證承包地負(fù)擔(dān)的稅費得到落實，在承包戶完全不知情的情況下將外出務(wù)工農(nóng)戶的拋荒的土地轉(zhuǎn)包給他人耕種，并由轉(zhuǎn)包人承擔(dān)稅費，但是沒有對承包期限做出明確的具體的規(guī)定。近年來，隨著中央一號文件、《農(nóng)村土地承包法》等一系列關(guān)于農(nóng)村土地政策的出臺，對農(nóng)村發(fā)展的高度重視，給予農(nóng)業(yè)大力的財政支持與補(bǔ)貼，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益有了顯著提高，這樣外出務(wù)工農(nóng)戶紛紛返鄉(xiāng)，要求退還耕地，而現(xiàn)在的承包戶也因收益的提高不愿意退還，如此利益的爭奪引發(fā)了兩者間的矛盾。

土地流轉(zhuǎn)中糾紛產(chǎn)生的原因：土地承包權(quán)不清。土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)戶間的糾紛可以歸結(jié)為承包權(quán)不清引起的經(jīng)濟(jì)糾紛。隨著國家對農(nóng)業(yè)稅的取締，對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的實施以及農(nóng)產(chǎn)品價格的回升，使農(nóng)業(yè)收益有了顯著提高，從而加大了農(nóng)民外出務(wù)工的機(jī)會成本。在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動下，作為“理性經(jīng)濟(jì)人”的農(nóng)戶紛紛返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)。而返鄉(xiāng)農(nóng)戶原有土地現(xiàn)在的經(jīng)營者也因收益的增加而不愿放棄土地的經(jīng)營權(quán)。由于對同一塊土地的承包權(quán)不清，從而引發(fā)了農(nóng)戶間的糾紛。

農(nóng)民缺乏維權(quán)意識和法律知識。我國《土地承包法》中規(guī)定了土地流轉(zhuǎn)的程序，但在生活實踐中，大多數(shù)農(nóng)民不熟悉土地流轉(zhuǎn)的方式、程序，大多采用口頭協(xié)議形式，缺乏必要的書面形式，導(dǎo)致在實踐中土地流轉(zhuǎn)行為不夠規(guī)范，得不到法律的維護(hù)。因此也就容易產(chǎn)生糾紛，而一旦發(fā)生糾紛，無書面憑證就難以了解雙方當(dāng)事人土地流轉(zhuǎn)時的真實情況。在農(nóng)民的利益受到損失時，由于農(nóng)民法律意識的淡薄、對法律的不重視、感性化的思維方式從而使自己的利益無法受到法律的保護(hù)。

行政干預(yù)、權(quán)力濫用侵蝕農(nóng)民利益。很多農(nóng)村土地糾紛產(chǎn)生是因為村級組織和政府職能部門的權(quán)力濫用，損害農(nóng)民利益。就村級組織而言，村干部在土地流轉(zhuǎn)征地補(bǔ)償?shù)戎T多環(huán)節(jié)發(fā)揮著十分重要的作用，也有很大的權(quán)力，一旦權(quán)力運用不當(dāng)或違規(guī)操作，就會引發(fā)糾紛。具體情況包括：⑴違法收回農(nóng)戶承包地，如強(qiáng)行收回外出務(wù)工農(nóng)民的承包地，違法收回落戶小城鎮(zhèn)農(nóng)民的承包地;⑵強(qiáng)迫土地承包方流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，如強(qiáng)制收回農(nóng)民承包地搞土地流轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村級組織出面租賃農(nóng)戶的承包地再進(jìn)行轉(zhuǎn)租或發(fā)包。⑶違法發(fā)包農(nóng)村土地，如沒有經(jīng)過本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個人，將預(yù)留機(jī)動地長期用于對外發(fā)包，侵吞土地發(fā)包收入等;⑷侵占承包方的土地收益，如調(diào)整時隨意提高承包費，截留扣繳承包方土地流轉(zhuǎn)收益，截留挪用征地補(bǔ)償費用等。這些現(xiàn)象難以讓農(nóng)民容忍，從而引發(fā)糾紛。

管理機(jī)制不健全。土地流轉(zhuǎn)中，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村等基層組織與農(nóng)民接觸最多，本該充分行使其管理職能，但就目前農(nóng)村情況來看，村委會工作人員多是兼職，使得他們最土地流工作不夠上心，沒有工作的熱情與責(zé)任感;而且一些村干部因自身素質(zhì)學(xué)歷的限制，也不具有現(xiàn)代管理意識，不能夠及時了解最新的信息，導(dǎo)致這方面的管理措施不到位;另外就是村委會成員中的老干部的思想比較落后且過于固執(zhí)，老是拿自己過去的經(jīng)驗進(jìn)行相關(guān)工作的指導(dǎo)，這些指導(dǎo)實際上是不符合當(dāng)前的土地流轉(zhuǎn)規(guī)定的，缺乏科學(xué)性的;一些村委會干部在土地流轉(zhuǎn)過程中，不能按照民主議定原則，多以個人好惡、親疏遠(yuǎn)近進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，引起農(nóng)民的不滿。到最后一些矛盾因村干部在位農(nóng)民怕遭打擊報復(fù)不敢揭露而未顯現(xiàn)出來，而一旦村委會換屆，深層次矛盾即顯現(xiàn)出來。

三、土地糾紛的解決對策分析

土地作為一種稀缺性的經(jīng)濟(jì)資源，土地資源的配置也應(yīng)存在帕累托最優(yōu)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)就是為了實現(xiàn)這種帕累托最優(yōu)，通過土地在不同使用者之間的流轉(zhuǎn)，使稀缺性的土地資源得到高效率的利用。土地制度的完善與創(chuàng)新是新農(nóng)村建設(shè)的一個主題，也是解決“三農(nóng)”問題的一個關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。在中國市場化、城市化和工業(yè)化循序漸進(jìn)的過程中土地承載著很多的內(nèi)容，?圍繞土地引發(fā)的糾紛和沖突屢見不鮮。因此，我們應(yīng)該重視對土地糾紛問題的解決，積極探索并采取一系列措施。

明晰產(chǎn)權(quán)，協(xié)調(diào)利益關(guān)系。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實質(zhì)上是對農(nóng)村土地經(jīng)營使用權(quán)這一特殊物品的有價轉(zhuǎn)讓，因此，明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和產(chǎn)權(quán)各項權(quán)能主體權(quán)利義務(wù)范圍的明確界定是實現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的必要前提。明晰產(chǎn)權(quán)利益關(guān)系，可以從兩方面進(jìn)行：

⑴村集體應(yīng)認(rèn)真做好土地承包證書的補(bǔ)發(fā)、換發(fā)工作，規(guī)范填寫農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書，將農(nóng)戶基本農(nóng)田的地塊、數(shù)量反映在證書上，以明確土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系;

⑵在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，農(nóng)戶之間應(yīng)該通過協(xié)調(diào)來行使土地的經(jīng)營權(quán)。如果土地的承包權(quán)仍劃歸以前的農(nóng)戶，則現(xiàn)在的經(jīng)營者可給予承包人一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，作為租賃其土地的費用，以縮小承包農(nóng)戶在家務(wù)農(nóng)與外出務(wù)工的差額。

完善對被征地農(nóng)民的補(bǔ)償安置制度，健全最低生活保障體系。完善農(nóng)地非農(nóng)化過程中對被征地農(nóng)民的補(bǔ)償安置制度，制定合理可行的農(nóng)地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)“土地?fù)Q社?！钡乃枷耄⒂蓢?、集體和個人共同承擔(dān)的社會保障體系，三者的出資比重應(yīng)視被征土地的數(shù)量而定，保障金可以從土地安置費、集體土地有償使用收入以及政府土地招標(biāo)、拍賣、租賃等收益中按一定的比例提取，建立失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險與最低生活保障制度，讓農(nóng)民能夠安心把土地流轉(zhuǎn)出去，妥善安排好他們的后顧之憂。

完善土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序。國家應(yīng)出臺與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)的法規(guī)，把土地流轉(zhuǎn)以法律的形式固定下來，做到有法可依、有法必依、違法必糾，促進(jìn)土地依法、有序流轉(zhuǎn)。對土地流轉(zhuǎn)過程中存在的違規(guī)操作違法行為應(yīng)堅決取締，建立科學(xué)規(guī)范的操作程序以實現(xiàn)土地的順利流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)民的權(quán)益。土地流轉(zhuǎn)的合法程序應(yīng)該是：信息發(fā)布。即承包經(jīng)營權(quán)出讓者或受讓人發(fā)出一定信息，表示愿意出讓或受讓經(jīng)營權(quán);受讓人向土地主管部門提出流轉(zhuǎn)申請;土地主管部門對流轉(zhuǎn)申請進(jìn)行審查;受讓人經(jīng)主管部門同意。

加強(qiáng)對失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)，增強(qiáng)其再就業(yè)能力。失地農(nóng)民的再就業(yè)工作，是社會再就業(yè)工程的重要組成部分。實施失地農(nóng)民再就業(yè)工程，關(guān)系到農(nóng)民的發(fā)展和農(nóng)村以及整個社會的穩(wěn)定。應(yīng)該從以下方面對失地農(nóng)民的就業(yè)工作進(jìn)行安排：

加強(qiáng)對失地農(nóng)民的素質(zhì)技能培訓(xùn)。根據(jù)市場需求和農(nóng)民自身的素質(zhì)特征有針對性地開展就業(yè)培訓(xùn)。首先以市場用人需求為導(dǎo)向，根據(jù)失地農(nóng)民的年齡、性別、技術(shù)專長等特征進(jìn)行就業(yè)技能培訓(xùn)，使農(nóng)民從事非農(nóng)業(yè)工作，為其他行業(yè)的發(fā)展做貢獻(xiàn)。其次是可以組織對農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)種植技術(shù)、養(yǎng)殖技術(shù)的培訓(xùn)，并給予技術(shù)指導(dǎo)與資金支持，從而減少失業(yè)農(nóng)民的數(shù)量，也能夠減少農(nóng)村矛盾的產(chǎn)生，同時還可以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、農(nóng)村生產(chǎn)力的提高。

進(jìn)行適當(dāng)?shù)木蜆I(yè)安置。當(dāng)?shù)卣畽C(jī)關(guān)、相關(guān)企業(yè)以及當(dāng)?shù)厥聵I(yè)部門等單位的后勤部門，因為對員工的技術(shù)要求并不高，可以根據(jù)需要與當(dāng)?shù)厥У剞r(nóng)民工通過簽訂勞動合同達(dá)成用人關(guān)系，吸納一定數(shù)量的農(nóng)民工就業(yè)。這需要當(dāng)?shù)卣约跋嚓P(guān)企業(yè)的大力支持，最主要的政府的引導(dǎo)。

⑶鼓勵失地農(nóng)民進(jìn)行自主創(chuàng)業(yè)。通過技術(shù)指導(dǎo)、稅收優(yōu)惠、政策扶持等手段對失地民創(chuàng)業(yè)給與大力支持，最重要的是要在思想上積極引導(dǎo)，不斷創(chuàng)新，給予大幅度的財政資金支持。

穩(wěn)定承包關(guān)系。穩(wěn)定承包關(guān)系就是指政府要嚴(yán)格貫徹土地承包30年不變的政策。農(nóng)民獲得長期穩(wěn)定的土地承包權(quán)是土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，堅持土地承包30年不變的政策是農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)的必要條件。只有在土地承包關(guān)系穩(wěn)定的前提下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)才能獲得更大的空間。同時，一定要加大對該政策的落實情況，并對其進(jìn)行動態(tài)監(jiān)控，以保證該政策落實到位。

農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問題是當(dāng)前社會的熱點問題，農(nóng)村土地問題又是農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問題中的核心問題。農(nóng)村土地糾紛問題，已漸漸成為社會各界關(guān)注的焦點，它能否得到合理化解在很大程度上影響著社會的穩(wěn)定程度。因此需要在政府與農(nóng)民等多方面的配合下健全完善農(nóng)村土地糾紛解決機(jī)制，來促進(jìn)農(nóng)村社會的安穩(wěn)與和諧。

總之，政府應(yīng)該積極采取一系列一切以維護(hù)人民利益為核心的政策措施。土地的合理利用尤其是耕地的合理利用，不僅關(guān)系到我們當(dāng)代人的生活，更關(guān)系到子孫后代的生活，我們要用發(fā)展的眼光來看待土地流轉(zhuǎn)問題，為農(nóng)業(yè)的發(fā)展、農(nóng)村的和諧、農(nóng)民的富裕，同時也為社會主義和諧社會的構(gòu)建貢獻(xiàn)力量。

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